De 23 anbefalinger fra Dybvad-udvalget

Så landede de. De 23 anbefalinger, der ifølge det såkaldte Dybvad-udvalg skal forbedre samspillet mellem politikere, embedsmænd og medier.

Udvalget blev nedsat af Djøf i januar 2022 med tidligere departementschef Karsten Dybvad for bordenden.

Baggrunden: At Tibetkommissionen, Minkkommissionen, Instrukskommissionen, rigsretssagen mod Inger Støjberg og FE-sagen med udvalgets ord har ”givet anledning til fornyet debat om grænserne for embedsværkets rådgivning og bistand, koordination og centralisering samt hastigheden i politikudviklingen og beslutningsprocesserne i centraladministrationen.”

Som baggrund for rapporten har udvalget fået udført en række undersøgelser.

For det første har forskerne Jørgen Grønnegård Christensen og Peter Bjerre Mortensen leveret et 81-sider langt notat om centraladministrationens udvikling. Djøfbladet bragte 31. januar interview med de to forskere om deres analyse under overskriften Konstant brandslukning slår departementerne ud af kurs.

Her nævner de bl.a., at de konstante tilpasninger af centraladministrations organisation de seneste 20 år har skabt ”ministerier uden fast form”, og at dette ”har negative konsekvenser for opgaveløsningen – driften, politikudviklingen og implementeringen”. Og de påpeger også, at Koordinationsudvalget og Økonomiudvalget har udviklet sig til et slags ”regeringens indre kabinet”, og at dette ”rejser væsentlige spørgsmål om, hvad den rette koordinationsbalance i regeringsarbejdet er”.

For det andet har Rambøll gennemført en større spørgeskemaundersøgelse med deltagelse fra 3509 embedsmænd og -kvinder fra alle niveauer af centraladministrationen – samt foretaget over 75 dybdegående interviews med ministre, embedsfolk med og uden lederansvar, journalister og særlige rådgivere.

Spørgeskemaundersøgelsen viser bl.a., at det kan være svært at holde balancen mellem den parti-neutrale embedsmandfaglighed og den politisk-taktiske rådgivning.

Cirka 42% af embedsværket mener, at det er udfordrende at efterleve de centrale pligter i Kodex VII, når de betjener ministeren under tidspres. 50% er enige i, “at det kan være svært at levere rådgivning og bistand på et højt fagligt niveau og samtidig loyalt varetage ministerens politisk-taktiske ønsker.”

Hertil kommer, at ca. 6% svarer, at de ofte ikke siger fra over for en overordnet, selv når de selv synes, de burde gøre det. 18% svarer, at det sker en gang imellem.

I interviewdelen af undersøgelsen fremhæver en topchef, at departementscheferne reelt fungerer som viceministre, der ”tænker politik, politik, politik”. En embedsmand uden ledelsesansvar fortæller, at “det er blevet en større del af vores opgave at oversætte fagligheden til noget, der er politisk spiseligt. Der er noget med det spænd. Man er begyndt at forhandle på formodninger om, hvad X minister gerne vil have”.

Af undersøgelsen fremgår det også, at cirka 6% af embedsværket er helt eller delvist uenige i, “at embedsværket i egen organisation altid overholder loven”. Cirka 7% siger det samme om at holde sig til sandheden. Og så vurderer cirka 19%, at embedsværket sommetider forsøger at dække over fejl.

For det tredje har udvalget rekvireret et notat fra Djøf om udviklingen i ansættelsesformer for chefer i centraladministrationen, som dokumenterer en udvikling fra varig tjenestemandsansættelse til tidsbegrænset kontraktansættelse. Mellem 80 og 85% af alle chefer i centraladministrationen er i dag ansat på åremål – og udvalget bemærker i sin rapport, at det er ”nærliggende at overveje, om den øgede brug af åremålsansættelse for chefer […] kan have som effekt, at den enkelte chefs rammer for at værne integritet og faglighed og stå fast i ministerrådgivningen forringes.”

Og for det fjerde har Finansministeriet og KL leveret en række nøgletal om ansatte i departementer og styrelser, herunder om personaleomsætning, sygefravær, årsværk, anciennitet og uddannelsesbaggrund.

På baggrund af undersøgelserne har udvalget identificeret otte problemstillinger og er kommet med en række anbefalinger – 23 i alt – der skal kunne skabe ”bedre samspil mellem Folketing, regering, embedsværk og medier”.

Læs anbefalingerne herunder. Djøfbladet vil i de kommende uger følge op på udvalgets rapport og de undersøgelser, der ligger til grund for den. Du er velkommen til at bidrage til debatten via kommentarfeltet i bunden af artiklen.

Problemstilling 1: Hvordan kan det i højere grad sikres, at beslutninger i regeringen og ministeri­erne er lovlige, inden de meldes ud, herunder i sager præget af tidspres?

Udvalgets anbefaling:

• At der etableres en fast og formaliseret ordning i ministerierne, hvor der i alle sager, der involverer ministre, og hvor der er rimelig grund til nærmere juridiske vurderinger, foretages en skriftlig vurdering af, om en beslutning er lovlig, inden den meldes ud.

Problemstilling 2: Hvilke konsekvenser har en centralt koordineret beslutningsproces i regeringen, og hvordan kan de ulemper, som en sådan beslutningsproces har, adresseres?

Udvalgets anbefalinger:

• At der i højere grad gøres brug af delte indstillinger i sager, der forelægges for regeringsudvalg, hvor der er substantielle uenigheder mellem de invol­verede ministerier, som meningsfuldt kan forelægges for regeringsudvalget med henblik på politisk stillingtagen.
• At der i forlængelse af møder i regeringsudvalg afsættes tid til en tilbunds­gående og eventuelt tværgående tilbagemelding fra mødet.
• At der indføres en praksis med at tage referater fra møder i regeringsudvalg. Sådanne referater bør som minimum angive konklusionen på mødet, ligesom det bør afspejles, hvis der har været væsentlige diskussionspunkter, der har ført frem til den beslutning, som blev truffet på mødet.

Problemstilling 3: Hvordan kan beslutningsprocesser og politikskabelse tilrettelægges, således at der er tid til grundig udformning og behandling af politiske udspil, herunder reformer og lovgivning?

Udvalgets anbefalinger:

• At der sker en bedre tilrettelæggelse af lovgivningsarbejdet og forberedel­sen af væsentlige politiske udspil.
• At hastelovgivning i videst muligt omfang undgås, og at høringsfrister respekteres.
• At der i videre omfang gøres brug af sagkyndige udvalg, navnlig på områder, der kræver større og kompliceret regulering af samfundsforholdene.
• At andre tværgående udvalg i videre omfang benyttes til at forberede og kvalitetssikre politiske udspil mv.

Problemstilling 4: Hvordan kan en udfordret tillidsrelation mellem medierne og embedsværket genoprettes?

Udvalgets anbefalinger:

• At repræsentanter for embedsværket og medierne indleder en formaliseret dialog på højt niveau om, hvordan parternes samarbejde kan forbedres.At der sikres bedre adgang for medierne til fagmedarbejdere i ministerierne.
• At der sikres bedre adgang for medierne til fagmedarbejdere i ministerierne.
• At der sikres bedre samarbejde om behandling af sager om aktindsigt.
• At der i det daglige arbejde og i lyset af de presseetiske regler sikres ministe­rierne tid til at besvare henvendelser fra medierne.

Problemstilling 5: Hvordan kan rammerne for ministres brug af sociale medier og embedsværkets bistand hertil blive mere klare?

Udvalgets anbefalinger:

• At der skabes klare rammer for ministres brug af sociale medier, herunder at der skal kunne skelnes klart mellem profiler, der føres af et ministerium, og profiler, der føres af ministeren privat.
• At ministres private profiler ikke anvendes som den primære kommunikationskanal for lancering af officielle nyheder mv. på ministerens ressortområde.
• At der ved embedsværkets bistand til opslag på ministres private profiler er særlig opmærksomhed på princippet om partipolitisk neutralitet.
• At ministre som det helt klare udgangspunkt undlader at blokere for adgang til private profiler, der anvendes til opslag vedrørende funktionen som minister.

Problemstilling 6: Hvordan kan et mere hensigtsmæssigt samarbejde mellem Folketinget og rege­ringen tilrettelægges?

Udvalgets anbefaling:

• At Folketingets anvendelse af parlamentariske kontrolredskaber sker med større opmærksomhed på det ressourceforbrug, som det genererer i mini­sterierne, således at Folketingets kontrol med regeringen reelt bliver mere effektiv.

Problemstilling 7: Hvordan kan der sikres bedre rammer for, at embedsværket kan værne egen faglighed og integritet?

Udvalgets anbefalinger:

• At departementscheferne i formidlingen af værdier i organisationen fastholder tydelig fokus på alle aspekter af Kodex VII.
• At hensynet til, at statslige chefers ansættelsesvilkår understøtter deres faglighed og integritet og herunder deres evne til at stå fast i rådgivningen, får fornyet opmærksomhed.
• At der gennemføres en nærmere analyse af ansættelsesformerne for stats­lige chefer med henblik på at vurdere, hvordan de i forhold til de konkrete stillinger understøtter chefernes faglighed og integritet.

Problemstilling 8: Hvordan kan der sikres en mere afbalanceret offentlighedslov og en bedre be­handling af sager om aktindsigt?

Udvalgets anbefalinger:

• At der iværksættes en proces med henblik på ændring af offentlighedsloven, således at bl.a. anvendelsesområdet for lovens § 24 (ministerbetjeningsreg­len) og § 27, nr. 2 (folketingspolitikerreglen), begrænses. I den sammenhæng kan der også være grund til at se nærmere på, om offentlighedslovens § 28 om udlevering af bl.a. faktiske oplysninger i tilstrækkelig grad sikrer åben­hed om grundlaget for politiske beslutninger.
• At it-systemerne i centraladministrationen indrettes på en sådan måde, at de sikrer effektiv journalisering og i relevant omfang opbevaring af sms-beskeder mv.
• At ministerierne sikrer, at aktindsigtssager behandles rettidigt, herunder om nødvendigt afsætter flere ressourcer.