Forskere: Konstant brandslukning slår departementer ud af kurs

Rigsretssag, Tibetsag, minksag og FE-sag. Var det enkeltstående møgsager, eller er der sket et skred i samspillet mellem politikere og embedsværk? Presses grænsen mellem politik og faglighed, så embedsværkets troværdighed sættes på spil? Hvad med mediernes rolle?

Djøf nedsatte for et år siden et uafhængigt ekspertudvalg til at undersøge forholdet mellem politikere og embedsmænd – Dybvad-udvalget med tidligere departementschef Karsten Dybvad som formand. Udvalget kommer med sin rapport i februar, og regeringen vil følge op på den. Det står der i hvert fald sort på hvidt i et særligt afsnit om god regeringsførelse i regeringsgrundlaget fra december.

Dybvad-udvalget har bl.a. lavet en stor spørgeskemaundersøgelse blandt embedsmænd på alle niveauer og haft flere end 75 dybdegående interviews med ministre, embedsfolk både med og uden lederansvar, journalister og særlige rådgivere. Alt det får vi først lov til at høre om senere i februar.

Men Djøfbladet har interviewet to garvede politologer – professorerne Peter Bjerre Mortensen og Jørgen Grønnegård Christensen – som Dybvad-udvalget har bedt om at give centraladministrationens udvikling en overflyvning.

Indre kabinetter og ministerier uden fast form

De to forskere kommer ikke med nogen anbefalinger til Dybvad-udvalget, men de rejser en række ’opmærksomhedspunkter’.

Et af dem er, om vi har den rette balance mellem på den ene side tværgående koordination og kontrol og på den anden side specialisering og sektorautonomi. Det er en spænding, man finder i alle lande og til alle tider, understreger de.

Men det var vel dét, vi så i minksagen, hvor Minkkommissionen populært udtrykt siger, at Statsministeriet indtog en styrende rolle i en forceret proces, hvor det ressortansvarlige ministerium blev trængt i baggrunden, men heller ikke selv råbte op, som det burde have gjort?

”Minksagen er på ingen måde repræsentativ for det generelle indtryk af regeringsarbejdet. Men vi dokumenterer i vores notat, at den tværgående samordning og koordination i regeringens to centrale udvalg, Økonomiudvalget og Koordinationsudvalget, over tid har udviklet sig på en måde, så de tilsammen udgør en form for regeringens indre kabinet. Det rejser væsentlige spørgsmål om, hvad den rette koordinationsbalance i regeringsarbejdet er,” forklarer Peter Bjerre Mortensen.

Kort sagt: Uden den rette balance kan der opstå ulykker, som kan bringe ministre og embedsmænd i fedtefadet.

Og ikke mindst: Uden den rette balance er det et spørgsmål, om de mange personaleressourcer i centraladministrationen bruges rigtigt, og om de beslutninger, der træffes, bygger på det bedst mulige beslutningsgrundlag, fastslår de to forskere.

Et andet markant træk ved de seneste 20 år er de mange tilpasninger af centraladministrationens organisation.

”Det er tilpasninger, der har et sådant omfang og en sådan hyppighed, at vi i notatet taler om ’ministerier uden fast form’. På det socialpolitiske område har den administrative organisation reelt været flydende gennem hele perioden. Det har negative konsekvenser for opgaveløsningen – driften, politikudviklingen og implementeringen,” siger Jørgen Grønnegård Christensen.

Når embedsmænd ofres

Med magt følger ansvar, siger vi normalt.

De to forskere peger på, at der er et principielt spørgsmål, med hensyn til hvad kollektive beslutningsprocesser i regeringsudvalgene betyder for ministeransvaret og ressortansvaret, altså fagministeriernes ansvar.

I minksagen har man talt om det ’vandrende ansvar’ . Ser I generelt en voksende tendens til, at ansvaret ’vandrer’?

”Det er ikke noget nyt, at der i Økonomi- og Koordinationsudvalget træffes beslutninger af en karakter, så de reelt ikke kan brydes op af fagministrene. Men det er klart, at det afføder nogle væsentlige spørgsmål om, hvad de kollektive beslutningsprocesser i regeringsudvalgene betyder for ministerstyret og ressortansvaret, og de spørgsmål er yderligere aktualiseret af minksagen. Det bliver interessant, hvad Dybvad-udvalget siger om dette spørgsmål,” siger Peter Bjerre Mortensen.

Jørgen Grønnegård Christensen understreger, at i sidste ende handler det her om sammenhængen mellem magt og ansvar.

”Er det sådan, at statsministeren eller et centralt regeringsudvalg reelt træffer beslutninger, men ansvaret bliver hos de enkelte ministre, så rejser det nogle spørgsmål. De er retlige, som vi har set det i minksagen. Men de har altså også rigtig meget med regeringsførelsen at gøre. For en sådan kløft mellem magt og ansvar påvirker nødvendigvis både forholdet mellem regeringsledelsen og de menige ministre og forholdet mellem ministre og embedsmænd, hvor de sidste risikerer ofring,” siger han.

Da Minkkommissionens rapport kom, og Jørgen Grønnegård Christensen blev spurgt, hvordan 10 embedsmænd kunne fejle i forhold til lovhjemmel, svarede han til Politiken: ’Vi er ude over juraen, og vi er ude over statskundskaben. Det må i min tolkning handle om psykologi.’

Var dit udsagn ’mink-unikt’, eller peger jeres analyse på, at ledelses- og beslutningsstrukturerne i centraladministrationen har ændret sig i den retning?

”Det er mink-unikt, i den forstand at udsagnet gik på den adfærd, man kunne iagttage under minkforløbet og såmænd også under forløbet i foråret 2020, hvor Covid-19 ryddede bordet. Men det er generelt, i den forstand at det handler om adfærdsmæssige træk hos enkeltaktører som ministre og embedsmænd. Og det er hverken statskundskaben eller juraen i stand til at kaste fuldt lys over. Vi er ganske enkelt inde i det individualpsykologiske,” siger han.

Måske andet end djøfere

Men lad os se på, hvad de to forskere siger om udviklingen i forhold til embedsværkets faglighed i de ministerielle beslutningsprocesser.

Her rejser de to opmærksomhedspunkter.

For det første: Har departementerne tilstrækkelig faglig kapacitet til at indgå i et kvalificeret samspil med styrelserne? Ville departementerne have fordel af at ansætte også embedsmænd med en specialiseret baggrund, fx biologer, ingeniører eller læger – og ikke kun djøfere?

Er det for at styrke fag-fagligheden i forhold til den politisk-taktiske faglighed?

”Når vi rejser det som et opmærksomhedspunkt, skal det ses i lyset af den vækst i antallet af generalister ansat i departementerne, som vi kan se over tid. Den vækst rejser for os at se spørgsmålet, om departementerne i dag har en personalesammensætning, så de i tilstrækkelig grad kan yde kvalificeret fagligt modspil til styrelserne, og om de har tilstrækkelig kapacitet til at lave kritiske konsekvensanalyser,” siger Peter Bjerre Mortensen.

Djøf-direktør og samfundsdebattør Sigge Winther Nielsen skriver i sin bog ’Entreprenørstaten’ om fordøren og bagdøren i politik. Fordøren er der, hvor politikerne sætter en masse ting i værk i en fart. Bagdøren – som forsømmes – er, om dén politik overhovedet er til at implementere. Er det dét, I her er inde på?

”Vi ser helt klart et stort potentiale i at styrke lovforberedelsen. I notatet lægger vi op til, at man kan overveje nye former for lovforberedelse og udredning, som kompenserer for udviklingen væk fra lovforberedende udvalg, og som samtidig respekterer et politisk ønske om hurtighed i politikforberedelsen,” siger Peter Bjerre Mortensen.

”Det er virkelig et væsentligt problem,” siger Jørgen Grønnegård Christensen.

”Det er nemt nok at pege på en klassisk løsning i form af lovforberedende udvalg. Det svære er at gøre det på en måde, så den er tilpasset nutidens politiske vilkår, hvor man bare må erkende, at tingene går alt for stærkt. Så det handler om at vise opfindsomhed og fleksibilitet, hvis man tager det med lovforberedelsen og lovkvaliteten alvorligt.”

Turbodemokrati

Og så er der medierne.

Bjerre Mortensen og Grønnegård konstaterer, at der hersker en overvældende enighed blandt embedsmænd og ikke mindst politikere om, at det er medierne, der skaber et ’turbodemokrati’ og sætter rammen for politik og forvaltning.

Men her er der brug for mere forskning, før man kan trække skarpe konklusioner op om, at politik foregår på mediernes præmisser, fastslår de to forskere.

Til gengæld rejser de endnu et opmærksomhedspunkt om ministeriernes kapacitet til at gøre det hele:

Centraladministrationen bruger så mange kræfter på dag-til-dag-håndtering af mediesager, at der er behov for nøje at overveje, hvordan der bliver skabt mere tid til de klassiske grundopgaver med politikudvikling og politisk-administrativ implementering, skriver de i notatet.

Kort sagt mere tid til at tænke, lede og eksekvere?

”Ja, det kan man sige! Men det er selvfølgelig lettere sagt end gjort. Man kommer bare ikke uden om, at man – som i alle aspekter af politik og forvaltning – bliver nødt til at prioritere, og det gør man også i forhold til både de nye og de gamle medier. Som minister og rådgivere kan man bruge al sin tid og energi på det, men ikke uden at det går ud over andre væsentlige opgaver,” siger Peter Bjerre Mortensen.