Kodeks for offentlig topledelse er symbolpolitik

Tilbage i begyndelsen af dette årtusinde fik tre topembedsmænd – daværende departementschef i Finansministeriet Karsten Dybvad, direktøren i KL, Peter Gorm Hansen, og direktøren i den daværende Amtsrådsforening, Otto Larsen – den ide, at de danske offentlige topledere skulle lave deres egen kodeks for god offentlig topledelse a la dét, de private topdirektører puslede med i det såkaldte Nørby-udvalg om Corporate Governance.

Som sagt så gjort. De tre fik skabt Forum for Offentlig Topledelse, som satte en stribe aktiviteter i gang: Surveys, inddragelse af danske og internationale forskere, konferencer, lørdagsmøder, netværk, papers og publikationer. I maj 2005 præsenterede toplederne så et færdigt kodeks med ni bud på en stor konference på Børsen i København.

Her lovede topembedsmændene blandt andet hinanden, at man nu forpligtede sig til at reflektere og arbejde med egen adfærd, og at både lederkolleger og den politiske ledelse skulle inddrages i arbejdet med kodeks.

Men hvilken konkret effekt har den nye kodeks så haft? Stort set ingen. De offentlige topledere priser deres kodeks i skåltalerne, men de gør, som de plejer.

Det fastslår en ph.d.-afhandling, som cand.scient.pol. Thomas Frank, ErhvervsPh.D. og konsulent i Ankerhus A/S, netop har forsvaret ved Aarhus Universitet.

”Intet tyder på, at den har sat sig nogle spor i den danske offentlige topledelse,” siger han.

Den offentlige topleders dobbeltrolle

Fokus er på de danske topembedsmænds dobbeltrolle som både politisk sparringspartner for deres politiske chef og administrerende direktør for en stor organisation. Altså forholdet mellem politik og ledelse/styring.

Dét dilemma beskriver kodeks ganske godt, men giver ingen løsning på det, siger Thomas Frank.

”Derfor består det efter min mening mest af fine ord. Og derfor er det heller ikke så overraskende, at det halter gevaldigt med at anvende og konkretisere dem. Man kan jo ikke omsætte kodeks til handling, hvis det bare beskriver den eksisterende virkelighed,” siger Thomas Frank.

Når han er gået toplederne på klingen i sine interviews, er det forsvindende lidt konkret, det er lykkedes ham at grave op.

”Det kan godt være, at de fx siger, at de har arbejdet med ledelsesværdier, men de kunne bare ikke påvise, at det lige præcis udsprang af kodeks,” siger Thomas Frank.

De har fx aldrig været inde hos ministeren eller kommunaldirektøren for at afklare deres ledelsesrum, som 1. bud lyder?

”Nej. Jeg har ikke mødt nogen, som er gået derind med kodeks i hånden. Selvfølgelig tager de den afklaring, det har de altid gjort, men det sker løbende og af andre, vante kanaler. Flere af dem sagde direkte til mig, at hvis de var gået ind til ministeren med kodeks i hånden, var de røget ud igen. Den slags gider ministre ikke. Så kodeks spiller ikke nogen rolle her, hverken formelt eller reelt.”

De udenlandske forskere, som bistod Forum, påpegede, at danske topembedsmænd bruger for meget tid på deres politiker og for lidt tid på ledelsen af deres organisationer. Har kodeks rykket ved det?

”Nej. Der er ikke nogen af toplederne, som siger, at nu er vi begyndt at bruge mere tid på ledelse og mindre på den politiske chef,” fastslår Thomas Frank.

Dilemmaet mellem politik og ledelse forbliver

Til gengæld opfatter toplederne på departementschefs- og tilsvarende niveau kodeks som et ledelsesredskab til udvikling af de topembedsmænd, som er lige under dem – at de skal lede noget mere.

”Det afspejler, at de allerøverste embedsmænd godt ved, at de ofte forsømmer denne del af deres rolle på grund af ministerens behov.”

Og det kan man ikke løse ved hjælp af en kodeks?

”Nej. Det ligger jo i vores danske system, at det kan de ikke bare lave om på, for så kan ministrene ikke bruge dem. Ingen departementschef kan sige til sin minister, at nu vil jeg til at bruge mere tid på mine medarbejdere end på dig. Det er en utopi, og spørgsmålet er også, om det er ønskeligt med en sådan ændring.”

Spørgsmålet er også, om der overhovedet er et problem, der skal løses, siger han.

”Dilemmaet mellem politik og ledelse eksisterer, men det er et grundvilkår i de fleste vestlige lande. Hvis det skal elimineres eller mindskes, så skal den danske model revideres. Det er der ingen politikere, der går ind for.”

Så alt i alt har hele processen med at udvikle det nye kodeks ikke fungeret som meget andet end et udvidet netværksmøde, mener Thomas Frank.

Men hvor meget skal man forlange: Det her kodeks er jo ikke noget retligt eller ansvarsmæssigt dokument, og der er vel ikke noget galt i, at toplederne får sig nogle gode snakke?

”Nej, overhovedet ikke. Men de har brugt tre-fire år på det, og det har ingen konsekvenser for, hvordan de driver ledelse, og så synes jeg, man skal kalde en spade for en spade i stedet for at bryste sig af noget symbolpolitik.”

---

Thomas Frank sammenligner i ph.d.-afhandlingen den danske og den hollandske kodeks for offentlige topledere:

• Den hollandske kodeks er initieret ovenfra af politikerne og født ud af en række magtkontroverser mellem embedsmænd og politikere. Den anvendes som i lederevaluering og i rekrutteringen af topledere, men kun på overfladen. De hollandske topembedsmænd afviser værdien af kodeks og forholder sig kun til den, når de er tvunget til det.
• Den danske kodeks er – som nok det eneste i OECD – initieret nedefra af topembedsmændene selv. Den danske kodeks nyder høj legitimitet og anseelse blandt topembedsmændene. De er glade for kodeks og tillægger den stor værdi. Udfordringen har imidlertid vist sig at være at få omsat denne entusiasme til konkret praksis og initiativer.

Den danske kodeks:

• Du afklarer dit ledelsesrum med den politiske leder
• Du påtager dig ansvaret for, at de politiske mål efterleves i hele organisationen
• Du skaber en organisation, der er lydhør og kan påvirke omverdenen
• Du skaber en organisation, der handler som en del af en sammenhængende offentlig sektor
• Du kræver, at organisationen har fokus på resultater og effekter
• Du har udsyn og arbejder stratgisk med udviklingen af din organisations opgaveløsning
• Du bruger din ret og pligt til at lede organisationen
• Du udviser professionel og personlig integritet
• Du værner om den offentlige sektors legitimitet og demokratiske værdier

Den hollandske kodeks:

• Selvindsigt (evne til at sikre kontinuerlig udvikling af egne kompetencer)
• Evne til at lære
• Politisk tæft (evne til at indgå i policyudvikling og opfange politiske og samfundsmæssige signaler)
• Evne til at udvikle medarbejdere
• Evne til at forhandle
• Integritet
• Initiativ – evne til at være proaktiv

---

Toplederforums formand:

Kodeks bliver brugt

Formanden for Forum for Offentlig Topledelse, departementschef i Finansministeriet Christian Kettel Thomsen, er uenig med Thomas Frank i, at kodeks ikke har sat sig spor i dansk offentlig topledelse.

”Spørgeskemaundersøgelsen i ph.d.-afhandlingen viser, at omkring 70 procent af de statslige topledere anvender kodeks, og at 60 procent bruger kodeks til at arbejde med ledelsesudvikling i organisationen,” siger han.

”Det er rigtig mange. For det er jo ikke noget cirkulære, men inspiration og pejlemærker for god offentlig topledelse. Ambitionen med kodeks var og er at skærpe topledernes bevidsthed om deres ledelsesopgaver og handlinger.”

Hvilken effekt har kodeks haft på toplederne?

”Det er svært at tale om kvalitativ effekt. Men oplevelsen er, at mange kan bruge et værdisæt som kodeks, der er udviklet specifikt til de forhold, der gør sig gældende med en politisk ledelse. Kodeks har skærpet vores bevidsthed. Vi har fået en fælles platform for at diskutere vilkår og udfordringer for ledelse i den offentlige sektor. Den diskussion havde toplederne, da kodeks blev udviklet, og den har vi stadig.”

De udenlandske forskere, I har haft med, pegede på, at danske topembedsmænd bruger for meget tid på politisk sparring og for lidt tid på ledelsen af deres organisationer. Det har kodeks ifølge Thomas Frank ikke ændret ved. Burde det ikke det?

”Nej. Det ligger ikke i kodeks, at toplederne skal bruge mindre tid på politisk sparring. Det centrale er, at man kan balancere forholdet mellem ledelse af organisationen og den politiske betjening. Den opgave står vi heldigvis ikke med alene. God topledelse handler jo også om at sikre, at man via sin ledelsesgruppe eller direktion udøver synlig ledelse over for resten af organisationen.”

Når djøfere i ministerierne klager over – som de gjorde i DJØF Bladet i sommer – at mediemøllen og hasteopgaverne kører så hurtigt i dag, at det går ud over den strategiske planlægning af arbejdet, var det så ikke netop noget, som toplederen med kodeks i hånden burde tage op?

”Nej. Selvfølgelig går det stærkt indimellem. Men det, at der fra omverdenen er interesse for, hvad vi laver, er jo enormt positivt og meget motiverende for både medarbejdere og ledere.”