Stefan og hans kolleger skal bruge 120 milliarder i rekordfart

Statsministeren trak vejret dybt ind, før hun på en klar og kold februardag sidste år leverede en direkte besked til Danmarks forsvarschef:

“Køb! Køb! Køb!“

Med den melding lancerede Mette Frederiksen den største oprustning af det danske forsvar siden Anden Verdenskrig. Beskeden kom med en check på 120 milliarder kroner til nyt udstyr, mere personale, bedre bygninger. Senere er der kommet flere milliarder oveni til bl.a. jagerfly og droner.

Det lyder imponerende. Men det er én ting at beslutte at styrke Forsvaret inde på Christiansborg. Det er noget helt andet at få det til at blive til virkelighed ude på kasernerne og flådestationerne. For hvordan fyrer du 120 milliarder kroner af på rekordtid uden at skyde dem efter det forkerte? Og på en måde, der gør Danmark i stand til at forsvare sig selv i krig?

Stefan Uhl Detlefsen er en af de danskere, der skal finde svarene på den udfordring. Som jurist i Forsvarsministeriets Materiel- og Indkøbsstyrelse (FMI) jonglerer han jævnligt med indkøbsaftaler på trecifrede millionbeløb, når han laver kontrakter og udbud på alt fra granatkastere til pansrede køretøjer.

The cost of doing business

På Christiansborg er der en klar forventning om, at Forsvaret på kort tid mangedobler sin styrke: I 2030 skal 3,5% af BNP gå til militære kerneopgaver. Men det er åbenlyst nemmere at sætte penge af til opgaven, end det er at udføre den.

I 2024 kunne Rigsrevisionen berette, at 19 ud af 20 af de større materielanskaffelser blev forsinket hele fire et halvt år i gennemsnit. Og i medierne har klagesagerne mod FMI fyldt meget. Sidste år fik styrelsen fx en bøde på 2,6 millioner kroner for en aftale om læssemaskiner fra Volvo, fordi ordren blev lagt uden udbud.

Alene i år skal FMI gennemføre flere tusinde nye indkøb. Der er altså masser af ting, der kan gå galt. Eller som Stefan Uhl Detlefsen siger: De vil gå galt.

“Vi bruger absurd mange penge på at købe absurd mange ting. I sådan en situation er det helt sikkert, at det ikke er alt, der bliver helt, som det skulle,“ bemærker han.

Det er imidlertid en del af jobbet, man bare må acceptere.

“It's the cost of doing business. Hvis vi var bange for at begå fejl, ville vi ikke kunne lave noget. Så der må vi bare have røv nok i bukserne til at tage ansvar, når det går galt, og lære af det – og så komme videre. Vores opgave er for vigtig til, at vi kan blive bange for ansvaret,“ siger Stefan Uhl Detlefsen.

Det er helt afgørende, at medarbejderne kan sige sådan med ro i maven, pointerer adjunkt Kathrine Cesko, der forsker i konkurrence- og udbudsret på Copenhagen Business School (CBS). Ikke mindst fordi Forsvarets opgave er “usædvanligt kompleks“.

“Medarbejderne kan kun lykkes med det her, hvis de har opbakning fra baglandet. Og hvis det bagland forholder sig realistisk til situationen. Der er mange dygtige folk i FMI, men de kan ikke udrette mirakler. Derfor er den politiske opbakning og hjælp supervigtig,” understreger hun.

Komplekse indkøb kræver dygtige indkøbere

Kathrine Cesko er Danmarks landekorrespondent for det europæiske tidsskrift om forsvars- og sikkerhedsret, EDSeQ. Det er altså hende, der skriver de rapporter, som resten af Europa læser om danske forsvarsindkøb. Hun peger på et andet aspekt, der gør det særligt svært for det danske forsvar.

“Som i alle organisationer er der en begrænset kapacitet i Forsvaret, ikke kun hos jurister og andre indkøbere, men også hos brugerne, altså det militære personel, der skal bruge udstyret. Danmark har længe siddet på hænderne i forhold til vores militære kapacitet, så det er begrænset, hvor mange der er af dem til at teste og prøve af,“ forklarer hun.

Udfordringen er også, at opgaven er langt større end at købe nyt udstyr. Beredskab og forsvar skal i dag tænkes ind i en større kontekst.

“Der skal ikke bare købes flere pistoler og mere ammunition. Oprustningen er tænkt bredt og handler om sikkerhed og infrastruktur i det hele taget,” siger Kathrine Cesko og forklarer, at det er en grundlæggende forandring af den måde, vi sikrer os selv på.

“Traditionelt har pris og kvalitet været central i vurderingen af tilbud. Nu handler det i højere grad også om robusthed og forsyningssikkerhed. Vi skal styrke Danmarks og Europas kapacitet og mindske vores sårbarhed over for strategiske afhængigheder af andre lande, bl.a. USA, Kina og Rusland.“

Det samme fortæller Stefan Uhl Detlefsen. Han mener, at Europa fik en brat opvågning under corona, da vi pludselig ikke kunne købe masker og vacciner hjem, da det hastede – uanset hvor mange penge vi så kunne smide efter dem.

“Princippet om just in time, hvor man bestiller det, man har brug for, når man har brug for det ... det gælder altså ikke længere. Det er vi ekstremt opmærksomme på,“ siger han.

Stordriftsfordele

Forsyningssikkerhed handler i bund og grund om, at Danmark skal kunne klare sig selv. Men hvad betyder det helt praktisk, når det skal gøres til virkelighed? Svaret er dilemmafyldt og mere indviklet end som så, forklarer Stefan Uhl Detlefsen.

“Er det bedre, at vi bare skifter en afhængighed af USA ud med en afhængighed af Frankrig? De politiske vinde i Frankrig og resten af Europa kan også vende, hvilket vi måske allerede ser konturerne af. Det er ikke noget, jeg selv ligger ind med svaret på, men det er en overvejelse værd,“ pointerer han.

Med de strategiske briller på har Danmark en interesse i aftaler med gode danske virksomheder, der kan levere fx droner til Forsvaret.

“Vi ville aldrig tage en dårlig løsning, bare fordi den er dansk. Men hvis den gode løsning er herhjemme, er det klart bedre for forsyningssikkerheden. Det skal man også have med.“

Sagen er den, at Danmark ikke har nogen stor forsvarsindustri sammenlignet med lande som Sverige eller Tyskland. Spørgsmålet er selvfølgelig også, om det altid giver mening at købe alt selv.

Som mange andre lande i Europa har Danmark i adskillige år holdt udgifterne til Forsvaret i bund. Det har ført til flere fælles indkøbs- og samarbejdsaftaler i håb om at høste stordriftsfordele. Den erfaring er vigtig at holde fast i, påpeger Stefan Uhl Detlefsen.

“Det kan godt være, at vi har pengene til at købe det hele selv nu, men det er ikke nødvendigvis det klogeste,“ siger han.

Det gælder især de såkaldte strategiske enablers, forklarer Stefan Uhl Detlefsen, altså store og dyre systemer, som det enkelte land sjældent bruger, men som understøtter nationens samlede kampkraft. Det kan være inden for lufttransport, hvor Europa står svagt sammenlignet med eksempelvis USA.

“Måske er det bedre at gå sammen med særligt de nordiske lande og finde ud af, hvordan vi gør tingene smartest sammen. Vi vil stå stærkere som indkøber, fordi vi køber mere,“ siger han og forklarer, at det også kan spare udgifter til logistik, og landene kan nyde godt af den ekspertviden, andre ligger inde med.

“Og når alt kommer til alt, vil det altid være godt samarbejde, der udgør den største sikkerhed for Danmark.“

Udbudsreglerne kan tilpasses

Det er ikke kun omfanget af Danmarks sikkerhedspolitiske investeringer, der indgyder respekt for opgaven. Flere aspekter gør arbejdet usædvanligt kompliceret for Forsvarets embedsfolk, mener Kathrine Cesko fra CBS.

“Det her er varer, man ikke bare kan købe på hylden i et supermarked. Det er specialiseret udstyr, der bliver tilpasset specifikt. Meget afhænger også af, om der er nogen, der rent faktisk kan levere det, der er brug for,” siger hun.

Fordi det er komplicerede indkøb, kan Forsvaret sjældent bruge de simple processer ved udbud. Samtidig skal man følge nogle klart definerede tidsfrister.

“Og derudover tager det lang tid at undersøge markedet ordentligt og lave godt udbudsmateriale. Det er en kæmpestor opgave,” forklarer Kathrine Cesko.

En ny lov lader Forsvaret tilsidesætte dele af plan- og miljøreglerne frem til 2028, og en politisk aftale fra 2025 pointerer, at Forsvaret “i videst muligt omfang kan undtages fra de almindelige udbudsregler henset til den sikkerhedspolitiske situation“. Det sker ved henvisning til artikel 346 i Traktaten om den Europæiske Unions Funktionsmåde, der tillader netop det. Forsvaret kan altså fra sag til sag vurdere, at udvalgte handler skal holdes hemmelige eller gøres hurtigere, hvis der er en vægtig grund til det.

Det siger sig selv, at udbudsreglerne skal overholdes, pointerer Stefan Uhl Detlefsen. Men mulighederne for at gå uden om et udbud har udvidet sig.

“For seks-syv år siden var det sværere at argumentere for, at indkøb var sikkerhedspolitisk afgørende for Danmark. I dag er der konkrete trusler mod rigets sikkerhed, der ændrer på tingene. Det gode er, at udbudsreglerne og traktaterne faktisk godt kan tage højde for det,“ siger han.

Sagen er også, at mange virksomheder ikke længere er interesseret i at deltage i udbud. Det gælder fx producenter af ammunition, der får tømt varelageret, uanset om de er med i et udbud eller ej, og som derfor forventer hurtig afklaring, så de kan planlægge produktionen.

“Der kan være leverandører, som godt kan levere noget bestemt, men kun hvis aftalen kommer på plads inden for et par uger. Der er det svært for os at sige: 'Nej, vent nu lidt, vi skal da lige holde et udbud, og vi håber selvfølgelig, at I deltager.' Det er der bare ikke tid til,“ siger Stefan Uhl Detlefsen.

Komplicerede opgaver

Man skal holde sig for øje, at de enkelte dele kommer fra en lang række forskellige leverandører. Fx køber Forsvaret våbensystemer fra én leverandør, men de skal monteres på køretøjer fra en anden leverandør. Det er ikke altid let at få til at spille sammen.

“Forhandlingsteknisk kan det være et superspændende dilemma, men også frustrerende. Det kan godt være, at vi er Danmarks største indkøbsorganisation, men internationalt er vi en lille spiller,“ understreger Stefan Uhl Detlefsen.

Opgaven er derfor at vurdere, hvornår det er nødvendigt med “komma-DK-løsninger“ – altså udstyr tilpasset specifikt det danske forsvar – og hvornår man kan leve med den standard, et andet land bruger.

“Når man har masser af tid, kan det godt lade sig gøre at få tingene, præcis som man vil have det. Men det har vi ikke. Og der er mange om buddet på de gode ting. Så hvis det skal gå hurtigt, kan man ikke altid få det, som man vil,“ forklarer han.

Danmark har tidligere lagt stor vægt på at få systemer og materiel, der passer perfekt til den danske kontekst. Men den store efterspørgsel på tværs af Europa betyder, at det ikke længere er muligt at tænke på den måde.

Tag som eksempel Forsvarets militære brokapaciteter. Det er kørende broer, der kan placeres i fx søer og floder, og som tillader kampvogne og lastbiler at komme over. Noget, som Danmark tidligere har haft meget lidt af, men som nu anses for at være afgørende. Sagen er, at der kun findes få firmaer i vores del af verden, der kan lave dem.

“De firmaer er pludselig de pæneste piger i klassen, som alle vil have fat i, selv om ingen gad tale med dem for fem år siden. Deres ordrebog er mere end fyldt, og der er virkeligheden så bare, at vi har mere brug for dem, end de har brug for os. Hvis vi gerne vil have det udstyr, må vi leve med, at de ikke kommer til at tilpasse det til vores helt specielle behov,“ siger Stefan Uhl Detlefsen.

Fra officer til jurist

FMI ligger i et industriområde i Ballerup, og bygningerne er så brunlige og grålige, at de umuligt kan huse andet end kontorpladser.

“Jeg vil passe på med at sammenligne min tid i hæren med min tid som kontorkriger og kedelig djøfer,“ griner Stefan Uhl Detlefsen.

“Men på nogle måder overlapper de to alligevel.“

Fra hæren forstår han, hvordan udstyr bliver brugt i praksis. Og begge steder er koordination afgørende, ligesom tingene bliver sat på spidsen, når der skal træffes beslutninger.

“Du står foran en bakke. Enten går du venstre om eller højre om. Begge dele er træls. Men du kan ikke bare stoppe og beklage dig over det. Der skal handles,“ siger han.

Det er et dilemma, han ofte møder som jurist i Forsvaret.

“Måske er der ikke nogen god løsning, men bare nogle løsninger, der er mindre dårlige end andre. Og hvor man må stille spørgsmålet: Hvad er det mindst dårlige, vi kan leve med? Hvad skal vi lægge mest vægt på: pris, kvalitet, leveringshastighed eller forsyningssikkerhed?“

Humlen er at tage beslutningerne på et tilstrækkeligt oplyst grundlag, pointerer han.

“Det er bedre at være 80% sikker på en beslutning, du kan nå at tage, end 100% sikker på en beslutning, der kommer for sent.”