Reformer er først en succes, når de virker

De står tæt omkring mikrofonerne. Regeringen, landbruget, naturorganisationerne og arbejdsmarkedets parter. Der bliver smilet og trykket hænder. Efter måneders forhandlinger er Den Grønne Trepart landet denne junidag i 2024.

Ambitionerne er store: mere skov og natur, mindre kvælstof og en CO2-afgift på landbruget. Men mens kameraerne klikker, har aftalen allerede løst ét problem. Ikke ude på markerne eller i de danske fjorde, men inde på Christiansborg.

Bag enigheden lå en konflikt, der kunne have sprængt SVM-regeringen: Socialdemokratiet ville have en CO2-afgift på landbruget, mens Venstre strittede imod.

”Det var et gigantisk problem for regeringen,” forklarer Peter Munk Christiansen, professor emeritus i statskundskab ved Aarhus Universitet.

Treparten blev en vej ud af den politiske knibe. Modsatrettede interesser fandt et kompromis, og regeringen fik bilagt sin interne konflikt. Men dermed er kun den første prøve bestået, tilføjer han:

”Om reformen bliver en succes, finder vi først ud af, når den skal implementeres.”

Reformer skabes på en ny måde

For Den Grønne Trepart rummer samtidig et af de ”brydsomme problemer”, som ifølge Peter Munk Christiansen vil præge reformpolitikken stadig mere: problemer, hvor mange interesser støder sammen, og ingen på forhånd kender den holdbare løsning.

Den slags dilemmaer er en del af hans nye bog, ’De store reformer – reformkapacitet og organiserede interesser’. Her analyserer han 46 større danske reformer fra 2000 til 2025 og viser, hvordan måden at skabe reformer på har forandret sig.

Den klassiske kooperative model har mistet terræn, forholdet mellem regering, embedsværk og interesseorganisationer har ændret sig, og embedsmændene har fået en større rolle. Men spørgsmålet består: Hvad skal der til for ikke bare at få en reform igennem – men for at få den til at virke?

Svaret begynder på et tidspunkt, hvor det var enklere at samle interesserne omkring bordet. Og ender tilbage ved Den Grønne Trepart og dens møde med virkeligheden.

Nogen skal betale regningen

Engang havde interesseorganisationerne en selvfølgelig plads ved bordet. Kommissioner samlede organisationer, embedsmænd og eksperter om at finde løsninger og kompromiser.

Hvor stærk positionen var, illustrerer Peter Munk Christiansen med en udtalelse fra en tidligere departementschef i Arbejdsministeriet, som han har interviewet til bogen – og som, kort opsummeret, beskrev relationen således: Ministeriet lovgav kun, når arbejdsmarkedets parter tog initiativet.

I dag er forholdet nærmest vendt om. Beskæftigelsesministeriet og embedsværket er langt mere styrende, mens organisationerne i højere grad må søge at gøre deres indflydelse gældende.

En del af forklaringen ligger i velfærdsstatens udvikling. Efter Anden Verdenskrig handlede det om at bygge den op og fordele nye goder. Nu handler reformer ofte om at ændre det eksisterende – og dermed om, hvem der skal betale prisen.

”Næsten alle reformer har ofre. Noget skal beskæres, eller finansieringen skal hentes et andet sted fra.”

Interesseorganisationerne kan derfor lige så vel blive modstandere som medspillere. Og organiseringen bliver politisk: Hvem skal med ved bordet hvornår – og med hvor stor indflydelse?

Derfor ligger reformkapaciteten netop i samspillet mellem tre parter, pointerer professoreren.

Politikerne skal sætte retning og skabe flertal. Embedsværket skal levere holdbare løsninger og udvide ministerens politiske handlerum. Og de organiserede interesser skal håndteres, så reformen kan fungere hos dem, den berører.

Det betyder ikke, at alle skal være enige. Men jo mere en reform afhænger af bestemte organisationer eller faggrupper, desto vanskeligere er det at gøre dem til rene tabere.

Når taberen ikke kan undværes

Det viser to reformer med få års mellemrum.

Efterlønsreformen i 2011 udfordrede den kooperative opskrift. Fagbevægelsen var den store taber, fordi dens medlemmer blev ramt af ændringerne, men regeringen kunne gennemføre reformen uden dens opbakning.

Det politiske slagsmål var svært. Implementeringen var langt enklere. Da Folketinget først havde ændret reglerne, fik de virkning uden at være afhængige af, at fagbevægelsen eller dens medlemmer bagefter skulle bære reformen igennem.

Finanskrisen var samtidig med til at skabe det nødvendige politiske momentum.

”Havde vi ikke haft den økonomiske krise efter finanskrisen, havde det været meget sværere at gennemføre reformen,” mener Peter Munk Christiansen.

Men fagbevægelsens nederlag var ikke permanent, tilføjer han. Senere var den sammen med Socialdemokratiet med til at moderere reformen, da den såkaldte Arne-pension blev vedtaget.

Folkeskolereformen i 2013 var af en anden karakter. Den kunne vedtages på Christiansborg, men dens succes afhang af, at lærere og skoleledere bagefter bar den ud i klasseværelserne.

Alligevel blev reformen gennemført i direkte konflikt med lærerne. Striden om bl.a. arbejdstiden kulminerede med lockouten og det efterfølgende lovindgreb. Den faggruppe, der skulle få reformen til at virke, stod dermed tilbage som dens klare taber.

”Du kan ikke skabe en fuldstændig taber og få succes, som man gjorde med folkeskolereformen i 2013.”

Det er en afgørende forskel mellem reformtyper, lyder det fra professoren. Nogle er politisk svære, men relativt enkle at implementere. Andre kræver, at tusindvis af medarbejdere ændrer praksis – og så bliver deres opbakning eller i det mindste accept afgørende.

”Hvis du vil lave om på folkeskolen, universiteterne, pædagogområdet eller ældreområdet, er det meget svært at forestille sig, at man ikke på en eller anden måde skal have de store personaleorganisationer med sig.”

Erfaringen fra 2013 satte sig spor. Da folkeskolen igen skulle forandres, blev lærerne trukket tættere ind. I partnerskabet Sammen om Skolen blev Danmarks Lærerforening, skolelederne og Kommunernes Landsforening inddraget, og lærerne blev imødekommet på flere punkter.

Han kalder det en ”halv kooperativ løsning”: Organisationerne får ikke den position, de havde i den klassiske model, men de afgørende aktører bliver heller ikke sat uden for døren.

”Chancen for en vis succes her er noget pænere end med den reform, vi gennemførte i 2013. Ganske enkelt fordi man har imødekommet lærerne på en række punkter.”

For Peter Munk Christiansen er en politisk vedtagelse derfor ikke i sig selv et succeskriterium. Det afgørende er, om reformen efterfølgende virker efter hensigten.

”Hvad kan det nytte? Hvis den ikke virker alligevel, kan den jo være nok så god.”

Når problemerne ikke har en opskrift

Embedsværkets rolle bliver kun vigtigere. For flere af de problemer, politikerne står med, er det ikke bare svært at gennemføre reformer. Det er svært overhovedet at vide, hvad løsningen er.

Christiansen kalder dem ”brydsomme problemer” – en betegnelse, der i store træk svarer til det, Sigge Winther Nielsen kalder ”vilde problemer”: Årsagerne er mange, interesserne strider mod hinanden, og der findes ingen enkel opskrift. Psykiatri, handicapområdet, ældrepleje og miljø er eksempler.

”Det er de områder, hvor vi ved, at der er problemer, men hvor vi simpelthen har svært ved at designe en løsning.”

Her skal embedsværket kunne afgrænse problemet, samle de nødvendige aktører og skabe politisk handlerum. Og interesseorganisationerne må byde ind med løsninger frem for blot krav.

”Det vigtigste er ikke, hvad de vil. Det vigtigste er, hvordan de kan hjælpe ministeren på måder, som så også kan hjælpe dem selv.”

De brydsomme problemer kalder heller ikke nødvendigvis på store forkromede reformer. Nogle gange er det mere realistisk at løse en del af problemet frem for at forsøge at løse det hele.

Og få aktuelle reformer illustrerer den udfordring bedre end Den Grønne Trepart.

Tilbage til markerne

Politisk har Den Grønne Trepart allerede været en succes. Regeringen fik løst en potentielt sprængfarlig konflikt og samlet landbruget og naturorganisationerne om et kompromis.

Nu kommer den svære del.

Aftalen er på vej fra Slotsholmen og ud på markerne, hvor klima, kvælstof, natur, landbrug og økonomi skal gå op i en højere enhed. Mange løsninger ligger ikke klar, og en stor del af beslutningerne skal træffes og føres ud i livet lokalt.

”Der er altså et stykke vej fra Slotsholmen og til derude, hvor det skal løses.”

Samtidig er den politiske enighed kommet under pres. Under valgkampen ønskede flere aftalepartier at gå videre end den oprindelige aftale, hvilket fik Landbrug & Fødevarers formand til at rejse tvivl om opbakningen til treparten.

Dermed rummer implementeringen næsten alt det, Christiansen forbinder med et ”brydsomt problem”: mange aktører, modstridende interesser, flere beslutningsniveauer – og ingen sikkerhed for, at løsningerne virker.

”Du kunne jo spørge dig selv, om de fisk, der nu er forsvundet, ikke bare fra Vejle Fjord, men fra de indre danske farvande, kommer igen på den anden side af Den Grønne Trepart.”

Han tøver et øjeblik.

”Måske gør de.”

Først da ved vi, om den politiske succes også bliver en reformsucces.

’De store reformer – reformkapacitet og organiserede interesser’ udkom tidligere i år på Djøf Forlag.