Embedsfolkenes svære balancekunst

Politiske beslutninger bliver ideelt til på et oplyst grundlag. Det forudsætter dels en analyse af det problem, som man politisk ønsker at løse: Hvori består det? Hvad er dets omfang? Og hvad kan man gøre ved det? Dels kræver det en analyse af konsekvenserne af de mulige løsninger: Vil den påtænkte indsats virke efter hensigten? Hvilke øvrige konsekvenser vil den have? Og står resultaterne mål med indsatsen?

De folkevalgte politikere må i den sammenhæng i høj grad støtte sig til embedsapparatet. Men embedsfolkenes opgave er ikke alene at levere faglig rådgivning. De bistår også med politisk rådgivning, dvs. rådgivning af regeringen og ministrene med hensyn til den politiske proces og herunder de snubletråde, som kan være trukket hen over vejen fra forslag til vedtagelse og leveret politik.

De to former for rådgivning er tæt integreret. Embedsfolkene skal således være i stand til analytisk at trykprøve de politiske idéer, som ministre og regeringer bringer på bordet, og levere tal, analyser og konsekvensvurderinger, der hviler på et sobert faktuelt og analytisk grundlag. Samtidig skal de have en stærk indlevelse i den politiske situation og være lydhøre over for politiske ønsker og prioriteringer. Man taler derfor om en integreret politisk og faglig rådgivning.

Det stiller embedsfolkene over for en delikat balancekunst: De skal være politisk lydhøre uden at give køb på kvaliteten og integriteten i deres faglige rådgivning.

Tromler politik de faglige input?

Både i akademiske miljøer og i den offentlige debat møder man imidlertid en tilbagevendende bekymring for, om embedsfolkene formår at holde den rette balance. Bekymringen går særligt på, at embedsfolkene strækker lydhørheden for langt, og at tal, fakta og analyser tilskæres politisk på en måde, der udfordrer kravene om faglighed og saglighed. En bekymring for, at politikkens primat tromler embedsfolkenes faglige input.

Bag denne opfattelse gemmer sig ofte et element af politikforskrækkelse og en forestilling om, at politik og faglighed står i et modsætningsforhold. Opfattelsen er, at beslutningerne ville blive bedre, hvis blot fagligheden fik lov til at råde, og politik blev til på et solidt grundlag af videnskabelig evidens.

Men ønsket om at holde politikken på afstand giver anledning til en anden, klassisk og lige så legitim bekymring, som dog ikke i samme grad fylder i debatten. Nemlig at politikerne ender i lommen på embedsfolk, der i kraft af deres faglige indsigt og kapacitet kan ’løbe med politikken’. Resultatet bliver et teknokrati, hvor beslutningerne savner demokratisk legitimitet, og hvor politikken i værste fald formes af embedsfolkenes personlige, organisatoriske og institutionelle interesser.

Der er således på samme tid grund til at være betænkelig ved et embedsapparat, der er for politisk føjeligt, og et embedsapparat, der ikke er tilstrækkeligt politisk lydhørt. Det er mellem disse to faldgruber, at embedsfolkene skal balancere deres rådgivning og bistand til minister og regering.

Tre nye undersøgelser belyser på forskellig vis, hvordan denne balance tager sig ud i praksis i samspillet mellem ministre og embedsfolk.

Differentieret lydhørhed

Den første er en stor spørgeskemaundersøgelse, gennemført som en del af Magtudredningen 2.0, hvor embedsfolk i alle departementer og 32 udvalgte styrelser blev præsenteret for korte beskrivelser af hypotetiske, men realistiske dilemmaer fra deres arbejdsliv (såkaldte vignetter). I disse skulle de bl.a. angive, hvordan de vil handle i situationer, hvor faglige hensyn står i modsætning til ministerens udtrykkelige eller forventede politiske ønsker.

Svarene viser en høj grad af politisk lydhørhed, som samtidig er klart situationsbestemt. Embedsfolkene er mere villige til at imødekomme ministerens ønsker, når det gælder den faglige argumentation for ny politik, end når ministeren skal træffe beslutning i en fagligt kompliceret sag.

En nærmere analyse viser desuden forskelle i, hvordan embedsfolk balancerer dilemmaerne. Specialistuddannede embedsfolk (ingeniører, læger og officerer mv.) er generelt mere tilbageholdende med at imødekomme politiske ønsker og vægter fagligheden højere end generalister (jurister, politologer og økonomer). Det samme gælder embedsfolk i styrelser sammenlignet med deres kolleger i departementerne.

Endelig spiller hierarkiet en vis rolle, hvor embedsfolk på sagsbehandlerniveau er mindre politisk lydhøre, når det gælder en fagligt kompliceret beslutning, end embedsfolk på højere hierarkiske niveauer, mens der ikke er forskel på tværs af hierarkiet, hvis dilemmaet omhandler udvikling af ny politik.

Betydeligt fortolkningsrum

Den udstrakte politiske lydhørhed kan give næring til bekymringen for, at politikkens primat tromler embedsfolkenes faglighed. Her skal man imidlertid huske den modsatrettede faldgrube: Manglende politisk lydhørhed vil tilsvarende være demokratisk problematisk.

Dertil kommer, at politik sjældent kan reduceres til et spørgsmål om at finde den fagligt bedste løsning. Politik handler også om, at forskellige samfundsinteresser, værdier og hensyn afvejes mod hinanden. De endelige beslutninger træffes derfor ikke alene på grundlag af faglige og saglige argumenter, men også ud fra politiske prioriteringer, holdninger og værdier. Kombineret med at faglighedskravet ikke lader sig definere særlig præcist, giver det et betydeligt fortolkningsrum.

Og så er der en ting mere: Politiske beslutninger er i stigende grad tværsektorielle, hvilket nødvendigvis indebærer politisk prioritering under hensyntagen til de forskellige faglige standarder, der er almindeligt anerkendte inden for de pågældende områder.

Det betyder ikke, at den faglige rådgivning kan bøjes efter politisk forgodtbefindende. KODEX VII fastslår, at ”[e]mbedsmænd skal i deres rådgivning og bistand til ministeren om det faglige grundlag leve op til de almindelige faglige standarder for analyser og vurdering” og ”…lade sig lede af, hvad de anser for fagligt rigtigt”, ligesom de ”…ikke [må] medvirke til, at rent politisk funderede svar får et falsk fagligt skær”, eller til ”…at faglige analyser og vurderinger anvendes til at fremstille en politisk besluttet løsning som den eneste fagligt velbegrundede, hvis der reelt er flere fagligt velbegrundede løsningsmuligheder.” (KODEX VII: 31).

Det er dog i praksis vanskeligere at vurdere, hvornår og hvor ofte disse grænser overskrides. Det kan givetvis ske. I vurderingen er det dog vigtigt at være opmærksom på, at problemer, der kræver politisk handling, sjældent er simple. De indebærer næsten altid en afvejning af mange forskellige hensyn. At et bestemt fagligt perspektiv peger på en anden problemforståelse eller bedre løsninger end den politisk valgte, gør ikke nødvendigvis beslutningen politisk uberettiget, men blot fagligt uklog. Som kodekset præciserer, vil den faglige rådgivning og bistand aldrig i sig selv fastlægge en bestemt politik. ”Det vil altid være en politisk afgørelse, om ministeren vil handle, og hvornår og hvordan ministeren vil handle” (KODEX VII: 31).

To slags lydhørhed

Det afgørende spørgsmål er derfor ikke alene, hvor politisk lydhøre embedsfolkene er, men hvordan denne lydhørhed kommer til udtryk i rådgivningen.

Her giver den næste undersøgelse os et mere nuanceret billede. Undersøgelsen er foretaget af Amalie Trangbæk og udforsker, hvordan topembedsfolk i ministerierne i praksis navigerer mellem faglighed og politisk lydhørhed i deres rådgivning og bistand til ministeren. Baseret på ca. 300 timers observation af departementschefer i arbejdstøjet samt interviews med ministre og ledende embedsfolk på forskellige niveauer peger undersøgelsen på to væsentlige pointer om embedsfolkenes rådgivning.

Det første centrale pointe er, at topembedsfolkene afviser forestillingen om, at det er muligt at levere entydigt neutral rådgivning. Det fremhæves, at det, der ofte går galt i diskussionen, er, at det fremstilles, som om der findes ét fagligt eller teknisk korrekt svar.

I praksis vil der inden for det enkelte fagområde og på tværs af fagområder typisk være en række forskellige faglige perspektiver på et problem, som kan tillægges forskellig vægt. Når embedsfolkene skal afgøre, hvilken information der skal indsamles, analyseres og præsenteres for ministeren, tager de derfor udgangspunkt i to forhold: For det første de faglige og tekniske standarder på de relevante fagområder og den tilgængelige viden inden for ressortområdet. For det andet ministerens udtrykte eller forventede politiske præferencer.

Sidstnævnte er med andre ord udtryk for politisk lydhørhed. Og her er vi fremme ved undersøgelsens anden centrale pointe: Dette kan udøves enten ukritisk eller reflekteret. I begge tilfælde foregriber og indarbejder embedsfolkene politiske hensyn i deres rådgivning, men i den reflekterede variant går lydhørheden hånd i hånd med en faglig udfordring af ministeren. Det omfatter:

1) at udfordre ministerens idéer, hvis de ikke er tilrådelige ud fra faglige hensyn

2) at præsentere alternativer til ministerens oprindelige idé, hvis der er gode faglige argumenter for andre løsninger

3) at synliggøre de faglige såvel som politisk-taktiske konsekvenser af forskellige handlemuligheder.

I det politiske maskinrum

Den sidste undersøgelse gør os klogere på, i hvilket omfang embedsfolkene selv oplever, at de formår at stå fast på deres faglige vurderinger og sige fra, når de finder det nødvendigt.

Undersøgelsen er gennemført blandt medlemmer af Djøf Offentlige Chefer, som bl.a. blev spurgt, hvor ofte de ændrer eller undlader en faglig betragtning af hensyn til et oplevet politisk ønske eller pres. De blev også spurgt, om de undlader at sige fra over for politikere eller overordnede, selv når de selv mener, at de burde gøre det.

Undersøgelsen har den begrænsning, at den kun omfatter embedsfolk på chefniveau og hovedsageligt embedsfolk med en generalistbaggrund. Til gengæld omfatter den ikke alene centraladministrationen, men også embedsfolk på regionalt og kommunalt niveau.

Undersøgelsen ser nærmere på, om tilbøjeligheden til at tilpasse faglige argumenter til politiske hensyn og til ikke at sige fra er forskellig blandt embedsfolk tættere involveret i det politiske maskinrum i forhold til politikudvikling, politisk-taktisk rådgivning og politisk kommunikation, end den er blandt dem, der i mindre grad bidrager til disse opgaver.

Ser vi først på det overordnede billede, er der ikke meget, der tyder på, at embedsfolkene rutinemæssigt bøjer fagligheden efter politiske ønsker. De adspurgte embedsfolk angiver kun i begrænset omfang, at de ændrer eller undlader faglige betragtninger som følge af et oplevet politisk ønske eller pres. Kun 2,5% angiver at gøre dette ofte eller næsten hele tiden/hele tiden. 14% angiver at gøre det sommetider. Der er i den sammenhæng ikke forskel på embedsfolk i centraladministrationen og i regioner og kommuner.

Til gengæld gør nærheden til det politiske maskinrum en forskel: Jo mere embedsfolkene er involveret i politikudvikling, politisk-taktisk rådgivning og politisk kommunikation, desto oftere angiver de, at de ændrer eller undlader faglige betragtninger af politiske hensyn.

Når det gælder tilbøjeligheden til ikke at sige fra, er denne heller ikke særlig udbredt ifølge de adspurgte embedsfolks svar. Kun 13% er helt (2%) eller delvist enige (11%) i, at de ikke siger fra, selv når de synes, de burde. Omvendt er 79 % er helt (46%) eller delvist (33%) uenige i dette. Igen er der ikke forskel på centraladministrative embedsfolk og embedsfolk i regioner og kommuner. Men modsat tilbøjeligheden til at ændre eller undlade faglige betragtninger gør en tættere involvering i det politiske maskinrum ingen forskel for embedsfolkenes tilbøjelighed til at sige fra.

Set under ét kan resultaterne fortolkes som støtte til den reflekterede tilgang, der blev beskrevet i den foregående undersøgelse. Embedsfolk, der er tættere involveret i det politiske maskinrum, udviser større politisk lydhørhed ved i højere grad at integrere faglige og politiske hensyn. Men de er ikke mindre tilbøjelige til at sige fra, når de mener, at det er nødvendigt.

Billedet er dog ikke helt entydigt. Analysen viser en forskel på tværs af hierarkiet. Embedsfolk under topledelsesniveau angiver i højere grad end topcheferne, at de ændrer eller undlader faglige betragtninger og afstår fra at sige fra.

Det kan på den ene side være en naturlig konsekvens af den hierarkiske styring i ministerier og forvaltninger. På den anden side kan det give en bekymring for, om det længere nede i de administrative hierarkier opleves som vanskeligere ikke blot at levere det, den politiske ledelse gerne vil høre, men også det, den bør høre. Man skal dog ikke se bort fra, at topchefernes svar afspejler en klar bevidsthed om, hvad gode embedsfolk bør svare, og at de med disse svar indikerer deres fulde opmærksomhed herpå.

At bekymring dog ikke uden videre kan afvises, understøttes af et andet resultat. En mindre gruppe (11 %) erklærer sig helt (2 %) eller delvist (9 %) enige i, at de undlader at sige fra af frygt for arbejds- eller karrieremæssige konsekvenser. Denne oplevelse er mere udbredt blandt embedsfolk under det øverste ledelsesniveau. Desuden er den lidt mere udbredt i centraladministrationen end i regioner og kommuner.

Hvis embedsfolk oplever, at det kan have arbejds- eller karrieremæssige omkostninger at udfordre politikere eller overordnede, selv når de mener, at det er nødvendigt, kan det skubbe dem i retning af den ukritiske lydhørhed, der blev beskrevet i undersøgelse 2.

Faglighed presses ikke kun af politik

Samlet set tegner de tre undersøgelser et billede af et embedsværk, der i betydelig grad er politisk lydhørt, men hvor lydhørheden ikke uden videre kan sidestilles med politisk føjelighed. Blandt de interviewede ministre og topembedsfolk i undersøgelse 2 er der da også en generel enighed om, at det er en styrke at kombinere den faglige og politiske rådgivning.

Det er en spejling af det argument, som Jens Peter Christensen fremfører i bogen ’Ministre og embedsmænd. Pligter og ansvar’. Han understreger, at ”…det netop [er] integrationen i rådgivningen, der gør rådgivningen værdifuld for ministeren. Den mere fritstående og fagligt svagt funderede politiske rådgivning, som et lag af politisk udpegede embedsmænd vel primært vil kunne bidrage med... vil lige så lidt som en rent faglig rådgivning uden sans for den politiske virkelighed, kunne opfylde en ministers behov”.

Blandt de interviewede i undersøgelse 2 er der dog ikke fuld enighed om, hvorvidt det lykkes at balancere de to hensyn. Det er primært det politiske niveau, der er skeptisk overfor, om rådgivningen i tilstrækkelig grad inddrager de politiske perspektiver, men ikke om fagligheden får for lidt plads.

Det betyder omvendt ikke, at det faglige grundlag for politiske beslutninger ikke i nogle tilfælde kunne være stærkere. Et relativt flertal af de adspurgte embedsfolk i Magtudredningens spørgeskemaundersøgelse (44%) erklærer sig helt (14%) eller delvist (30%) enige i, at mange politiske beslutninger træffes uden et ordentligt fagligt grundlag. Det er dog ikke entydigt, at dette skyldes, at politikkens primat tromler fagligheden. Andre udviklingstræk kan udfordre embedsfagligheden.

Ét er tempoet i de politiske og deraf følgende administrative beslutningsprocesser. I samme spørgeskemaundersøgelse erklærer 69% sig helt enige (32 %) eller nærmest enige (37 %) i, at de politiske processer går så hurtigt, at det påvirker kvaliteten af lovgivningen. Et andet er vilkårene for ressortfagligheden, dvs. den viden og de kompetencer, som opbygges gennem et mere eller mindre indgående kendskab til ressortområdets lovgivning, organisering og faglige problemstillinger. Magtudredningsundersøgelsen peger på, at denne form for faglighed svækkes af den høje personaleomsætning i ministerierne.

Der er således fortsat gode grunde til at være opmærksom på både rammebetingelserne for embedsfolkenes rådgivning og den måde, hvorpå balancen mellem faglighed og politisk lydhørhed udøves i praksis.

For god embedsfaglighed består hverken i at føje politikerne eller i at holde politikken på afstand, men i at kvalificere politikken uden at overtage den.

Jørgen Grønnegård Christensen er professor emeritus i statskundskab ved Aarhus Universitet. Niels Opstrup er lektor i statskundskab ved Syddansk Universitet. Heidi Houlberg Salomonsen er professor på Institut for Virksomhedsledelse ved Aarhus Universitet. Amalie Trangbæk er postdoc i statskundskab ved Aarhus Universitet.