Derfor er regelforenkling så vanskelig

Regelmængden er vokset støt over de seneste årtier. Hver politisk reform har sat nye spor i lovgivningen. Der er næppe nogen, der er imod regelforenkling. Alligevel vokser regelmængden år for år – ikke mindst på det socialretlige område. Resultatet er ikke blot en tung administrativ byrde, men også en retssikkerhedsmæssig udfordring, når lovgivningen både er svær at overskue for dem, der skal administrere den, og helt uigennemskuelig for borgerne.

Mange håber, at digitalisering og nye teknologier kan løse problemerne. Men uden regelforenkling bliver teknologien blot endnu et lag oven på et uigennemsigtigt system. Hvis vi vil have færre regler og stærkere retssikkerhed, kræver det mere end tekniske fix. Det kræver politisk mod til at prioritere, hvilke værdier der skal bære styringen – og til at stå på mål for kompromiserne, når de forhandles.

Som økonomer har vi en tilbøjelighed til at se regler gennem et ressourceperspektiv: Hvor meget koster det at administrere dem? Hvor mange medarbejdere binder vi? Og hvilken byrde påfører vi borgere og erhvervsliv?

Dette konkrete eksempel illustrerer pointen: Da reglerne om minimumsnormering i dagtilbud blev indført, blev det besluttet, at de skulle gælde på kommuneniveau. Alligevel blev der ved en separat lovændring indsat en ekstra paragraf (§ 102a) på 100 ord i dagtilbudsloven, hvor en monitoreringsordning på institutionsniveau blev indført.

Formålet var at indsamle detaljerede informationer om børns ind- og udmeldelsesdato, personalets stillingskategori og ansættelsesperiode osv. Dette blev indført, på trods af at det var besluttet, at normeringerne skulle gælde på kommunalt niveau. Det ville koste mere end 10 millioner kroner at ind­føre monitoreringen og herefter seks millioner om året at drifte det. Inden 2030 vil der altså være brugt 100 millioner kroner på det.

Så hvorfor er det så svært at ændre? Der skyldes ikke mangel på styringsidéer. Man kan tælle ord og paragraffer, kræve ’én regel ind – to ud’ eller appelere til sund fornuft. Vi har tidligere foreslået, at den bestående vurdering af loves administrative byrder anvendes til løbende at sammentælle, hvordan Folketingets lovgivning driver administrationsudgifterne. På det grundlag kunne der opstilles reduktionsmål for administrative byrder eller etableres økonomiske “barometre” for nye regler. Problemet er, at der reelt set ikke sker noget.

Her kan sociologien hjælpe. Teorien om Orders of Worth, på dansk ofte kaldet værdiregimer, præsenterer et vokabular eller en linse, som gør det tydeligt, at regelforenkling ikke blot handler om teknik, men om værdier. Teorien, der er udviklet af Luc Boltanski og Laurent Thévenot, beskriver, hvordan vi som aktører trækker på forskellige kulturelt indlejrede logikker, når vi begrunder, forsvarer eller udfordrer beslutninger. Hvert værdiregime har sit eget sæt af principper for, hvad der tæller som legitim og retfærdig handling.

I Orders of Worth forstås uenigheder som kollisioner mellem otte forskellige, legitime “retfærdiggørelseslogikker” frem for implementeringsfejl. Pointen er, at forskellige værdiregimer kan være gyldige samtidig, og at styringsvalg må retfærdiggøres på tværs (af eksempelvis rettigheder og effektivitet og økonomi), hvis de skal holde i praksis.

De tre mest centrale værdiregimer i relation til regler og retssikkerhed på socialområdet er:

1) det borgerrettede værdiregime, hvor der er fokus på rettigheder, lighed og demokratiske garantier – her beskytter regler borgerne

2) det industrielle værdiregime, der har fokus på effektivitet, standardisering og forudsigelighed – her sikrer regler systematik og pålidelighed

3) det markedsmæssige værdiregime, der har fokus på ressourcer og økonomisk ansvarlighed – her har regler en pris.

Når politikere, embedsmænd og borgere taler om regler, trækker de sjældent på samme logikker og værdier samtidig. Den ene kan tale om borgernes rettigheder, den anden om effektivitet og en tredje om omkostninger. Alle har adgang til at trække på de forskellige værdier – og regelforenkling bliver dermed ikke en teknisk øvelse, men et felt, hvor forskellige værdiregimer kolliderer og forhandles løbende.

I praksis opstår der kompromiser mellem værdiregimerne. Et kompromis er ikke en harmonisk løsning, men derimod en midlertidig sameksistens. Fx kombinerer akutplaceringer i ikke-godkendte sociale tilbud det borgerrettede hensyn med det industrielle hensyn til styring. Kommunen kan handle hurtigt, men skal underrette socialtilsynet inden for tre dage. Det er et skrøbeligt kompromis, der kan udfordres, og som ofte udløser nye regler.

Når gamle kompromiser ikke længere holder, bliver svaret typisk at lægge flere regler ovenpå. Det forklarer meget af den gradvise regelvækst, som økonomiske styringsredskaber ikke alene kan stoppe. Derfor skal vi også tænke over kompromisers skrøbelighed.

Kompromiserne bliver mere holdbare, når vi ekspliciterer, hvilke værdier der prioriteres, og designer konkrete “bytteforhold”: Hvad standardiseres (industriel) for at realisere hvilke rettigheder (borgerrettet), og hvilke dokumentationskrav der fjernes (markedsmæssig) mod efterfølgende effektevaluering?

Hvis vi vil tage regelforenkling alvorligt, skal vi derfor kombinere styringsredskaber med værdimæssig bevidsthed. Det handler ikke kun om at fjerne overflødige regler, men om at designe nye, mere bæredygtige kompromisser mellem værdiregimerne.

Hvordan kunne det se ud i praksis? Her er fem bud:

1. Synliggør de administrative konsekvenser af nye regler med et “administrationsbarometer” på linje med økonomiske konsekvensvurderinger.
2. Skab faste rutiner for oprydning i regelmængden, fx et “regulativt eftersyn” hvert fjerde år.
3. Kobl juridiske og faglige vurderinger tættere, især i akutte sager, så retssikkerhed og dømmekraft ikke bliver til siloer.
4. Eksplicitér værdiregimerne i lovforberedende arbejde og høringer, så konflikterne bliver synlige og håndterbare.
5. Eksperimentér og følg op: Fjern dokumentationskrav på udvalgte områder, og undersøg systematisk effekten på retssikkerheden.

Forslagene ovenfor er ikke blot tekniske greb, men bud på nye, gennemsigtige kompromiser mellem de borgerrettede, industrielle og markedsmæssige værdiregimer.

Regelforenkling og retssikkerhed er ikke hinandens modsætninger. De repræsenterer forskellige værdilogikker, som må bringes i spil og forhandles. Det kræver både bedre styring og større bevidsthed om de kompromiser, vi bygger vores systemer på.

Per Nikolaj Bukh er professor på Aalborg Universitet. Karina Skovvang Christensen er lektor på Aarhus Universitet. Amalie Ringgaard er postdoc på Cork University Business School.