Professor: Embedsværket er meget bedre end sit rygte

Jørgen Grønnegård Christensens arbejdsværelse i rækkehuset i Birkerød er af beskeden størrelse. Der er bøger fra gulv til loft, selvfølgelig, og flere i kælderen. Skrivebordet har udsigt til den lille Trudeslund Sø.

Her sad han og skrev i alle døgnets vågne timer, da han var formand for det folketingsnedsatte ekspertudvalg, som i flyvende fart skulle evaluere S-regeringens håndtering af corona-krisens første fase – nedlukningerne.

Det var før minkene, men Grønnegård-rapporten forudsagde, at den ekstremt centraliserede beslutningsproces kørt i et kissejav på højeste niveau på Slotsholmen indebar en alvorlig risiko for, at man endte med at begå fejl.

Jørgen Grønnegård Christensen fyldte 80 i maj. Aviserne skrev om den garvede politolog og professor emeritus, at han i de sidste 50 år har "vendt hver en sten" i den offentlige forvaltning – i kommissioner, udvalg, bøger, og når journalisterne ringer. Hvad de stadig gør.

Det seneste output fra skrivebordet med søudsigt er bogen ’Embedsfolk’, som udkommer i august på Djøf Forlag.

Hvad laver embedsfolket? Hvem er de? Hvordan arbejder de? Hvem tjener de? Kan vi stole på dem? Det er bogens spørgsmål.

Den store misforståelse

Grønnegård har ikke været nogen pleaser af det danske embedsværk i sin lange karriere. Han har brugt krabasken flittigt, når ting er gået galt. Tag fx hans og Peter Bjerre Mortensens bog om de overmodige embedsmænd og de magtesløse politikere i forløbet om det gamle Skats nedtur.

Men den nye bogs ærinde er nøgternt. Det er en bog om de kvinder og mænd, der arbejder i ministeriernes departementer og styrelser, og den politisk-administrative og demokratiske kontekst, som de gør det i. Med det lange historiske lys på.

Historien er vigtig, siger han, for folk mener, at der fandtes meget bedre gamle dage, hvor alt kørte efter en regelret snor i kontorerne i enevældens gamle bygninger på Slotsholmen. Men realiteten er, at det hele kørte meget mere formløst for 30-40 år siden.

Det kan man læse mere om i bogen, men lad os holde os til nutiden.

Hvad er den største misforståelse om embedsværket, når du læser aviser?

”Det er, at embedsfolkene er blevet så politisk følgagtige, at de klassiske værdier i retsstaten og folkestyret bliver trådt under fode. Der har været rigtig megen debat om centraladministrationen i de allerseneste år. Men den har ikke været stærkt forankret i fakta. Den har ofte haft et moraliserende budskab over sig.”

Der er sket store ændringer i centraladministrationen de sidste 20-25 år – på grund af øget tempo i politik og lovgivning, øget koordinering, øget centralisering, store brede forligsaftaler og medierne.

Men det indebærer ikke, at de centrale værdier er eroderet. Der vogtes i høj grad over værdierne, og de respekteres fra politisk side, fastslår han.

Så vi kan stole på dem på trods af ’møgsager’ og mediernes fortælling?

”Ja. Medarbejderne i ministerierne bekender sig til demokratiet. Det vil sige, at de er lydhøre over for politikerne, for det er en grundværdi i vores folkestyre, at det skal de være. Ellers har vi teknokrati eller djøf-vælde, om du vil. Men embedsfolket er samtidig bevidste om de grænser, der er for, hvor langt de må gå.”

Lovligheden, sandheden, fagligheden og den partipolitiske neutralitet?

”Ja. Og så har der været undtagelser, hvor de grænser er blevet sat på prøve. Tag Støjberg-sagen, Tibet-sagen og mink-sagen. Der er helt klart sket ting i de sager, som er stærkt diskutable. Men man kan ikke bruge de sager til at hænge hele centraladministrationen op på og beskylde den for at være politisk følgagtig. Sagerne er ikke hverdagskost. Og tag samtidig en sag som Støjberg-sagen – som er den, man bedst kan forklare i kort form. Der blev der jo sagt fra til ministeren fra de ledende embedsfolk. Det gik ganske vist lidt trægt, og hun lyttede for sent.”

Barbara Bertelsens filosofi

I kølvandet på bl.a. Støjberg-sagen og mink-sagen nedsatte Djøf det såkaldte Dybvad-udvalg om et bedre samspil mellem politikere, embedsværk og medier.

Så er det ikke rigtigt, at embedsfolkene er udsat for større pres fra ministrene for politisk rådgivning, som de sagde til Dybvad-udvalget?

”Jo. Det er de på den måde, at nutidens ministre er langt mere opmærksomme på, at det er dem, der har det demokratiske mandat. Derfor stiller de større krav, tydeligere krav og lægger sig ikke bare ind under de råd, de får fra embedsfolket. Men det er altså en konsekvens af, at vi har demokrati, ikke djøf-vælde”.

Det er filosofien hos den nuværende departementschef i Statsministeriet, Barbara Bertelsen, tilføjer Grønnegård.

”Og det mener jeg, hun har ret i. Det betyder nemlig ikke, at embedsfolket ikke samtidig skal yde et kritisk, fagligt modpres, når ministeren kommer med sine ønsker og diktater. Det skal de.”

Men i medierne lyder det, som om Barbara Bertelsen har den filosofi i overdreven grad, og at det smitter af nedefter?

”Ja, men det handler meget om, at vi pludselig fik en ekstrem eksponering af Statsministeriets ellers normalt anonyme departementschef på grund af hele Covid-håndteringen, hvor beslutningerne blev trukket ind i Statsministeriet, og som blev efterfulgt af mink-sagen. Bagefter har der været en læring i systemet, hvor Statsministeriet har truffet flere fornuftige foranstaltninger. Det kunne du se allerede i regeringsgrundlaget.”

Sorteper-spillet

Det er departementscheferne, der i sidste ende har ansvaret for, at ministrene får kvalificeret fagligt modspil, og at der i givet fald siges fra.

Kan de overhovedet nå at sætte sig godt nok ind i de faglige sager, så de kan give ministeren det modspil?

”Ja, for husk på, at der er 4.600 årsværk i departementerne. De har et kæmpe fagligt apparat at trække på. Det, der kan true det, er, at departementschefer i dag sidder meget kortere tid i stillingen. Der er ikke så stor kontinuitet i ressort-indsigten på topplan som før. Men hvad dét betyder for fagligheden, ved vi faktisk ikke.”

Embedsfolk lever – som Grønnegård i bogen citerer de underfundige britiske politologer for – efter en no surprises rule. Det gælder om at undgå overraskelser, som giver politisk ballade.

Bogen handler ikke om de politisk-administrative skandalesager, ’møgsagerne’.

Men den grundlæggende analyse er, at når (top-)embedsfolk bringer sig selv i karrieremæssigt uføre, sker det ikke, fordi de har taget af kassen, nødvendigvis har brudt reglerne eller handlet i strid med etableret praksis.

Det sker, skriver han, fordi "politik kan være, ja, ganske ofte er, lunefuld."

Dermed mener du, at embedsfolk typisk kommer i klemme i det politiske spil?

”Ja. Typisk fordi de i god tro går ud fra, at tingene skal gå i en bestemt retning i en sag. Så kommer der kritik i medierne eller i Folketinget, og så vender regeringen rundt på en tallerken og siger: 'Jamen, sådan var det ikke ment' – underforstået: 'Det har embedsfolkene fejlfortolket.' Der er en risiko for at blive smidt under bussen, som embedsfolket, især de ledende og især styrelsernes ledende embedsfolk, lever med.”

Sorteper-spillet, som han kalder det.

Et eksempel?

”Nu skal Elbit-sagen i Forsvarsministeriet jo undersøges. Men jeg kunne da godt se for mig, at der har været et voldsomt politisk pres for, at de her våbenkøb skulle ske i en mægtig fart. Men da kritikken så fyger om ørerne på regeringen for, at det gik for stærkt, får embedsfolkene skylden for hastværket.”

Wammen må kigge indad

Nutidens regeringer, altså ikke bare den siddende, pointerer Jørgen Grønnegård Christensen, har indført arbejdsformer, som på grund af det høje tempo i politik og den ambitiøse tværgående koordinering er enormt arbejdskrævende for embedsværket.

Nu vil Wammen jo spare 1.000 årsværk væk i ministerierne fra næste år og frem. Er det alt andet lige noget af det, han selv skulle kigge på, når han skal høste årsværk?

”Det kan man i høj grad sige, og det gælder ikke bare ham og den nuværende regering, men også politikerne i Folketinget. Der er over en lang periode indført arbejdsformer og skabt et tids- og opgavepres både i den politiske og administrative beslutningsproces, som belaster alle led i processen. Ikke kun embedsmændene, men også ministrene selv og politikerne i Folketinget.”

Det problem er ikke blevet løst af, at der er blevet ansat mange flere medarbejdere i centraladministrationen, understreger han, så der er noget at se på her, hvis man vil holde orden i eget hus.

Gør pluralisme til et politisk krav

Departementernes generalister gør det godt med at få folkestyrets maskine til at køre, fastslår Grønnegård. De har stærke kompetencer som formidlere mellem politikere, interessenter og faglige eksperter.

”Djøferne har aldrig stået stærkere,” siger han.

Men der er et ’men’. Der mangler kobling til gennemførelsen af politikken ude i virkeligheden.

”Det interesserer politikerne sig ikke ret meget for, når de beslutter tingene, og det gør de tidspressede embedsfolk så heller ikke. Tag ældrereformen fra foråret. Der udestår jo mindst 25 ting, som man skal have taget stilling til senere.”

Grønnegård har et godt øje til Klimarådet. Dets faglige eksperter puster politikerne kritisk i nakken i forhold til, hvordan det går med at føre den grønne omstilling ud i livet. Hvad djøf-generalisterne i ministerierne hverken har faglig kapacitet til eller tid til midt i dag-til-dag brandslukning. Den slags institutioner skulle vi have nogle flere af, i hvert fald på de rigtig tunge områder, mener Grønnegård.

Tror du selv på, at regeringer vil gøre det?

”Nej, det gør jeg jo ikke. Men igen: Politikerne lavede faktisk Klimarådet. Og for mange år siden Det Økonomiske Råd, som de siden har styrket. Så det kan lade sig gøre, når nogen sætter hårdt mod hårdt og gør pluralismen til et politisk krav.”

Magtudredning skal spørge embedsfolk

Folketinget har bestilt en Magtudredning 2.0. Den skal skrives af Grønnegårds yngre forskerkolleger.

Så hvad burde de undersøge om embedsværket? Det er han allerede blevet spurgt om af magtudredningens forskningsledelse og vil nødigt føre sig frem. Men lad da gå: Han foreslog dem bl.a. at lave en ny, såkaldt vignetundersøgelse blandt embedsfolket om, hvordan Kodeks VII påvirker dem – embedsværkets syv leveregler, som blev formuleret i en kort og lettilgængelig form i 2015.

I en vignetundersøgelse bliver de præsenteret for konkrete dilemmaer i samspillet mellem politikere og embedsfolk, som de skal tage stilling til. Bo Smith-udvalget, som Grønnegård var medlem af, lavede sådan én, lige før Kodeks VII blev skrevet og sendt rundt.

Med en ny kunne man for det første se udviklingen. For det andet undersøge effekten af Kodeks VII.

Da Grønnegård tidligere i år fyldte 80, spurgte Ritzau ham om hans karrieres højdepunkt. Det var, da han var formand for ekspertgruppen om regeringens Covid-nedlukninger og kom dybt ind i maskinrummet på Slotsholmen.

Men det vigtigste for ham var noget meget principielt: At det var en ny måde at undersøge på. Eksperterne skulle kortlægge et forløb for at fastslå, hvad der gik godt, og hvad der gik mindre godt – så man kunne lære af det til en anden gang.

”Desværre foretrækker politikerne undersøgelser, der svinger den juridiske økse. De trives tilsyneladende med håbet om at kunne klynge en minister op på en disposition, som er juridisk ansvarspådragende.”

Bogen 'Embedsfolk' udkommer på Djøf Forlag i august.