Slut med ”de dårlige gamle dage”: Nu er udenrigspolitik overalt

Jeppe Tranholm-Mikkelsen har lige været ovre ved sit skrivebord for at hente den sagsmappe, der lå øverst i den i øvrigt stort set eneste papirbunke på hans kontor. Han har åbnet mappen og står og peger på det øverste venstre hjørne af det første stykke papir.

Seks eller syv ministerier står listet i hjørnet. Det er de ministerier, der skal behandle sagen, før regeringen måske, måske ikke fremsætter den som lovforslag i Folketinget.

Før i tiden stod der måske ét, højst to ministerier. Men i dag er seks-syv ministerier meget normalt, fortæller han. Måske endda i underkanten.

”Det siger lidt om, hvordan vi arbejder, og om sagernes karakter, når der skal så mange forskellige mennesker og forskellige kompetencer ind over en sag. Vi taler om, hvor mange ministerier der er i hovedet af en sag. ’Hvor mange ministerier har du i hovedet?’ hører man nogle gange.”

Sagshovederne illustrerer derfor meget godt, at Udenrigsministeriet hyppigere bliver indkaldt til at give sit besyv med i den ministerielle sagsbehandling og spiller en større rolle i den interne regeringskoordination, fortæller han.

”Vi er oftere og oftere i hovedet på sagen. Det er fuldstændig logisk og helt nødvendigt. Vi skal være opmærksomme på, at vi har en vigtig rolle at spille.”

Den internationale vinkel

Sådan har det ikke altid været. Der har tidligere været en tendens til, at Udenrigsministeriet har betragtet sig selv som ”sådan et uafhængigt fyrstendømme på kanten af Slotsholmen,” som departementschefen formulerer det. 

Det er en tid, han også refererer til som ”de dårlige gamle dage”. Heldigvis mener han, at man gradvist også er kommet lidt over det. Ikke mindst ansporet af de store, internationale dagsordener, som har ændret arbejdsforholdene i Udenrigsministeriet og på resten af Slotsholmen.

”Hvis man kigger på det over tid, er der flere af de sager, der traditionelt er blevet anset for at være rent indenrigspolitiske, som vi også bliver bedt om at bidrage til. Og det giver forbandet god mening.”

Selv om fagministerierne over årene har fået deres egne internationale kontorer, er Udenrigsministeriet ofte dem, der i den interne koordination på Slotsholmen rækker hånden op og påpeger den internationale vinkel på en sag.

”Det er oftere og oftere vores opgave at sige: ’Hov, er I opmærksomme på, at det, vi diskuterer her, er der faktisk noget EU-lovgivning på vej omkring, som vi er nødt til at tage højde for?’” siger departementschefen.

Men hvad er så årsagen til denne udvikling? Sammenhængen mellem udenrigs- og sikkerhedspolitik og indenrigspolitik er jo ikke ny.

”Den snak har man haft siden 1970’erne,” som Jeppe Tranholm-Mikkelsen siger. Det var dengang, Danmark trådte ind i EF. Og siden har globaliseringen gjort det nødvendigt at lave globale regler, som har været lettere at gøre gennem EU end nationalt.

Og han ved, hvad han taler om, for han har i en årrække siddet på centrale, internationale poster. Jeppe Tranholm-Mikkelsen blev første gang udsendt til Bruxelles i 1995. Siden har han været Danmarks ambassadør i Kina, EU-ambassadør under det danske formandskab i 2012 og generalsekretær i Rådet for Den Europæiske Union, Ministerrådet.

”Strategisk autonomi”

Det nye er, forklarer den erfarne diplomat, at indenrigspolitik i stigende grad bliver set som geopolitik og sikkerhedspolitik.

Kigger man godt efter i konklusionerne fra EU-topmødet i juni 2017, gemmer der sig et mindre nybrud. Det var her, at EU’s handelspolitik gik fra et mere eller mindre fuldtonet mantra om, at frihandel skaber velstand og beskæftigelse, til også at stille krav.

”Man begyndte at diskutere screening af investeringer. Når tredjelande ønsker at investere hos os, skal man ikke bare kigge på, hvad der kommercielt er det mest fornuftige, men også at der er sikkerhedsmæssige faktorer, som man er nødt til at tage højde for. Den diskussion i særdeleshed husker jeg, fordi den var relativt kontroversiel på det tidspunkt,” fortæller Jeppe Tranholm-Mikkelsen som dengang var generalsekretær i Ministerrådet.

Den ene årsag til, at EU’s handelspolitik skulle have en lidt mere selvstændig profil – eller det, Jeppe Tranholm-Mikkelsen stadig i gåseøjne kalder ”strategisk autonomi” – var Trumps protektionistiske indstilling over for Europa. Den anden årsag var, at Kina ”spillede efter sine egne regler”.

Og nok var det en vanskelig diskussion. Men den førte til, at EU i 2019 fik fællesregler om investeringsscreening. Danmark fik en lov om det samme i 2021.

”Det er et godt eksempel på, at en dagsorden kommer til os udefra, og at den i virkeligheden er startet på europæisk niveau, nogle år før den kommer til Danmark. Jeg husker især topmødet i 2017, fordi det var her, at de her sager for alvor begyndte at komme ind på dagsordenen.”

Da gas blev et våben

Senere eksempler er Covid og krigen i Ukraine, der drejede spotlyset mod andre dele af globaliseringens bagside, lyder analysen fra Jeppe Tranholm-Mikkelsen:

Covid-krisen blev et sikkerhedspolitisk problem, fordi vi i starten ikke havde beskyttelsesmidler, og fordi stort set alle lande uden for EU stoppede eksport af vacciner undervejs.

På samme måde blev krigen i Ukraine et geopolitisk problem, fordi vi ikke havde sikret os en alternativ gasforsyning, og derfor kunne Rusland reelt ”våbengøre” gassen, forklarer han.

”Covid og krigen i Ukraine sætter fokus på to ting i særdeleshed: At vores forsyningskæder er sårbare, og at vi derfor måske er nødt til at producere nogle ting selv, vi ellers har vænnet os af med at producere.”

”Dernæst at vi også er nødt til at diversificere. Det er jo et ekstremt eksempel med Rusland og gassen, men der havde vi gjort os for afhængige af én leverandør.”

Og når reaktionen i resten af verden også er, at man ikke vil dele, som det var tilfældet under Covid, er vi tvunget til en række nationale og fælleseuropæiske tiltag, siger Jeppe Tranholm-Mikkelsen og nævner flere eksempler:

Den såkaldte Chips Act handler om, at vi i Europa er nødt til selv at producere flere mikrochips. Den danske telesikkerhedslov har sit udspring i  Bruxelles. Den skal dæmme op for kinesiske elektronikproducenters indtog på det europæiske 5G-marked.

”Det er store, internationale dagsordener, der i den grad er blevet vores egne dagsordener. Dels fordi vi selv reagerer på dem, men i høj grad også fordi der i disse år kommer rigtig meget EU-lovgivning og anden rammesætning, inden for hvilke vi udvikler vores regler. Og der kommer flere af den slags eksempler nede ad vejen, er jeg helt sikker på.”

Større internationalt behov

Udenrigsminister Lars Løkke Rasmussen fastslog ved præsentationen af regeringens nye udenrigspolitiske strategi for nylig, at ”sundhedspolitik er sikkerhedspolitik, energipolitik er sikkerhedspolitik, industripolitik er sikkerhedspolitik, og udenrigspolitik er indenrigspolitik.”

Og når Udenrigsministeriet får en større og større rolle på Slotsholmen, påvirkes medarbejdernes arbejde selvsagt også.

”Når jeg kigger på Udenrigsministeriet, betyder det for det første, at vi har brug for at stemple endnu mere ind i samarbejdet med de andre ministerier på Slotsholmen, end vi allerede gør.”

”Det betyder også, at vores ambassader skal interessere sig mere for andet end traditionel udenrigs- og sikkerhedspolitik. Igen: Det er jo ikke fuldstændig nyt, men det kommer til at ske endnu mere.”

I den forbindelse mener Jeppe Tranholm-Mikkelsen, at det er værd at nævne, at Udenrigsministeriet i stigende grad trækker på ekspertisen i andre ministerier og udsender flere specialattachéer. Det seneste år er antallet af udsendte medarbejdere fra andre ministerier steget med 25%, anslår han.

Cirka en tredjedel er ganske vist udsendt til EU-repræsentationen, men resten arbejder med aktuelle geo- og sikkerhedspolitik ude i resten af verden.

”Det er bl.a. sådan noget som energi og klimaforandringer for at nævne et par indlysende eksempler.”

Derudover nævner han, at langt flere medarbejdere i dag søger på tværs af ministerierne. Og han begræder ikke, hvis hans medarbejdere søger job i et andet ministerium.

”Vi har en meget bevidst politik om, at det er vigtigt og positivt, hvis folk fra Udenrigsministeriet søger over i andre ministerier. Nogle af dem bliver i andre ministerier og kan måske bidrage med noget der. Og andre kommer tilbage. I begge tilfælde er det positivt,” siger han og fortsætter:

”Når jeg kigger på nyere chefer i Udenrigsministeriet, kan jeg se, at cirka halvdelen har erfaringer fra andre ministerier. Det var ikke tilfældet, hvis du går 10 år tilbage. Der var det enkeltstående tilfælde. Jeg synes klart, at jeg kan se, at det bidrager med noget, fordi der er et bedre fagligt grundlag for det samarbejde, som er helt nødvendigt her.”

Skal de andre ministerier generelt tænke mere internationalt?

”Alle danske ministerier tænker i et eller andet omfang internationalt i dag. Men det er klart, at den her udvikling gør, at der er behov for at være endnu mere opmærksom på det, og det oplever jeg da også, at man er,” siger han og reflekterer videre:

”Det er måske også en af grundene til, at vi leverer medarbejdere til de andre ministerier i et større omfang, end vi tidligere har gjort. Og så må man selvfølgelig i de enkelte ministerier også sikre, at man allokerer ressourcerne i overensstemmelse med det.”

”For mig at se handler det om, at man ikke kan køre med klatten alene. At vi er nødt til at inddrage ekspertisen fra de andre ministerier, og de andre ministerier ganske ofte er nødt til at trække på os, fordi tingene hænger sammen.”

Intenst samarbejde

På politisk plan har både forskere og tidligere departementschefer luftet idéer om regeringsudvalg og måske endda en national sikkerhedsrådgiver til at koordinere på tværs af ministerier. Er der brug for sådanne mere formelle tiltag på administrativt plan?

”Mit grundlæggende indtryk er, at vi har de mekanismer, der skal til. I den danske centraladministration og regering har vi formentlig et af de mest intense og bedst fungerende koordinationssystemer.”

En af Jeppe Tranholm-Mikkelsens opgaver som generalsekretær i ministerrådet var at støtte de skiftende formandskaber. Han har altså samarbejdet direkte ”med ganske mange centraladministrationer rundt omkring i Europa.”

”Det er mere et spørgsmål om, at vi skal være bevidste om, hvordan vi bruger mekanismerne. Det er klart, at vi kommer til at bruge dem endnu mere intenst. Og i mit eget hus er vi som sagt mere bevidste om, at vores indspil i disse processer er endnu vigtigere, end de har været før.”

Føler du ligefrem, at Udenrigsministeriet og det udenrigspolitiske område i virkeligheden er for underbelyst i den danske bevidsthed?

”På engelsk siger man ’all politics is local’, og det tror jeg, man skal have en nøgtern og realistisk forståelse af. Men det er klart vores opgave i det her altid at gøre opmærksom på, når der er internationale vinkler, som ellers risikerer at blive overset.”

”Vi er et relativt lille land, og historisk set har vi altid været et land, der har været meget åbent i forhold til omverdenen. Når jeg kigger ud ad mit vindue her og over på Eigtveds Pakhus, så kan jeg se, hvad frihandelen har betydet for Danmarks historisk set.”

Globaliseringen er ikke aflyst

Jeppe Tranholm-Mikkelsen indskyder, at det slet ikke kun er internt i centraladministrationen, at de internationale kriser og dagsordener kalder på mere koordination og udveksling af ekspertise. Erhvervslivet efterspørger i stigende grad Udenrigsministeriets rådgivning, fortæller han.

”Geopolitikken er rykket ind i regeringskontorerne. Men den er også rykket ind i bestyrelseslokalerne. Mange virksomheder er jo drivende i den diversificering, som jeg talte om før; altså at man måske skal lægge sine æg i flere kurve, sådan at man er sikker på at kunne opretholde sine forsyninger, hvis der sker et eller andet geopolitisk, der ellers risikerer at undergrave forsyningskæderne.”

Og når vi nu er tilbage ved frihandlen, synes det på sin plads at runde af med et forsøg på at finde ud af, hvor vi skal hen herfra. Hvad mener Udenrigsministeriets departementschef, at der sker med globaliseringen, nu hvor vi har set skyggesiderne?

For det første, understreger han, er det vigtigt at holde fast i, at ”globaliseringen ikke er aflyst”.

”Hvis jeg må låne et udtryk fra Ursula von der Leyen, som efterhånden også bliver brugt af USA, så skal vi ikke afglobalisere. Vi skal ikke afkoble, men afriske. De-risk, not decouple, som det hedder på udenbysk. Vi er nødt til meget fokuseret at finde de der særlige sårbarheder og særlige kritiske afhængigheder. Og der er vi nødt til at reducere vores risiko.”

”Det betyder ikke, vi skal afkobles, fordi det er globaliseringen, der har gjort os rige, og den kan vi ikke sådan bare rulle tilbage. Men den er blevet mere kompleks, og det kræver mere af os alle sammen.”