Banebrydende forskning afliver myte om lokaldemokratiet

Peter Bjerre Mortensen har aldrig været med i et større forskningsprojekt, og det siger ikke så lidt. Han er professor på statskundskab på Aarhus Universitet, og sammen med kollegerne Matt W. Loftis og Henrik Bech Seeberg har han indsamlet og indholdskodet byrådsdagsordnerne i alle landets 98 kommuner fra 2007 til 2017. For en række kommuner har de sågar inddraget byrådsdagsordener tilbage til årtusindskiftet og under mødedagsordnerne for alle de stående udvalg i kommunerne. Resultaterne af projektet er netop udkommet på et stort, internationalt forlag i bogen 'Explaining Local Policy Agendas'.

Materialet er enormt: Knap 10.000 møder og mere end 250.000 dagsordenspunkter, som det har krævet tusindvis af arbejdstimer at få systematiseret. 14 studentermedhjælpere har undervejs været med i arbejdet; der blev købt kodehjælp hos en virksomhed, som hjælper mennesker med nedsat arbejdsevne i beskæftigelse – og en enkelt gang måtte Peter Bjerre Mortensen have sin kone og mor med på Vejle Lokalarkiv for at affotografere byrådsdagsordener.

Men hvad kan vi lære af det store materiale?

Først og fremmest at hver kommune sætter sin egen lokalpolitiske dagsorden. Der er få overlap i mødedagsordnerne.

"Vi har 98 byråd med 98 forskellige dagsordener. Vi har 98 lokale politiske systemer, som fungerer som reelle politiske organer, i den forstand at det ikke på forhånd er givet, hvordan den enkelte kommunes politiske dagsorden ser ud. Det er i høj grad bestemt af lokale faktorer. Det viser vores studier klart," forklarer Peter Bjerre Mortensen.

Bykonger og magtmonopoler er skidt

Kort sagt: Byrådsdagsordnerne responderer på lokale problemer: Hvis fx arbejdsløsheden stiger i en kommune, kommer emner om beskæftigelse til at fylde mere i byrådet.

"Og sådan bør det være. For argumentet for at have kommuner er jo, at problemer ikke er fælles på tværs af landet."

Samtidig er konkurrencen om den politiske magt i kommunerne sund for den lokale dagsorden, fastslår forskerne. Også dét viser, at vi har et levende lokalt demokrati.

"Byrådsdagsordnerne ændrer sig ret markant, når det er kommunalvalgår. Den lokale valgkamp bliver et vindue, hvor nye emner, sager og prioriteringer bliver taget op. Det er rigtigt godt og fornuftigt demokratisk set, at det er sådan," forklarer Peter Bjerre Mortensen.

Der er dog et væsentligt aber dabei:

Bykonger og de facto magtmonopoler underminerer kommunalbestyrelsernes evne og vilje til at reagere på lokale problemstillinger, fastslår forskerne. Det er lige meget, om det er rød eller blå blok, der sidder på magten.

"Mekanismen med at respondere på udviklingen i lokale problemer er i særlig grad til stede, når vi har reel politisk konkurrence i et byråd. Så ud fra et lokaldemokratisk synspunkt er det bedst, hvis vælgerne sammensætter byrådet, så der er lille forskel på blokkenes størrelse. Så får vælgerne en kommunalbestyrelse, som er mere åben og lydhør over for de lokale spørgsmål."

Christiansborg-myten

Men overordnet set fungerer systemet: Kommunerne er ikke bare et implementeringsorgan for staten, hvor det hele alligevel er bestemt af Folketinget. De er mere end blot forvaltere af den danske velfærdsstat, hvor man lige så godt kunne erstatte de lokale folkevalgte med statsligt udpegede embedsmænd, fastslår forskerne.

Men det er jo ofte det, vi hører: At Finansministeriet og Christiansborg lægger kommunerne i lænker?

"Ja, men det er der ikke belæg for i vores resultater. Der er et lokalt råderum for lokalpolitikerne til at sætte deres egen dagsorden. Når byrådet så skal gennemføre deres prioriteringer, er det klart, at så må det ske inden for skattestoppets rammer og den nationale lovgivning på beskæftigelsesområdet og så videre. Her kan de sagtens støde på en masse barrierer, som gør, at de ikke kan gøre, hvad de vil. Men set ud fra vores forskningsresultater må vi holde fast i, at der er et betydeligt rum for politiske prioriteringer på det lokale niveau. Så hvis man påstår, at kommunerne er styret i alle detaljer oppefra, er det ikke tilfældet."

Men er Mette Frederiksens store projekt om frikommuner så et blålys?

"Vores analyse viser, at kommunalbestyrelserne har stor frihed til at bestemme, hvilke sager de vil bruge tid på at arbejde med. Men vi siger ikke noget om, at der ikke er lovbestemte hegnspæle, som sætter grænser for den lokale idérigdom og handlekraft, for selvfølgelig skal kommunerne følge regler og lovgivning."

Det her er ikke en del af jeres forskningsprojekt, men vil Mette Frederiksen få en masse afbureaukratisering ud af sit frikommuneprojekt?

"Det er en stor diskussion. Fra andre undersøgelser end vores kan man se, at en betydelig del af den regulering, som de kommunale medarbejdere er underlagt, ikke kommer fra Christiansborg, men udgår fra det lokale rådhus. Det er det, som en tidligere minister kaldte 'selvpåført bureaukrati'. Og spørgsmålet er jo, når man dykker ned i det, om det i virkeligheden er dagtilbudsloven, der fx forhindrer kommunerne i at gøre de ting, de gerne vil i deres daginstitutioner, eller om det i højere grad er nedgroede kommunale traditioner og vaner. Men omvendt er det her også diskussionen, om glasset er halvfuldt eller halvtomt om igen. For der skal nok være noget at komme efter."

Djøfere gør en positiv forskel

Hvad siger du, hvis dine kandidatstuderende spørger dig: 'Hvad vil du anbefale mig: Stat eller kommune?'

"Så vil jeg sige, at ude i en kommune kan du være med til at omsætte problemer til politiske sager, som politikerne kan forholde sig til og sætte på deres dagsorden. Jeg vil sige, at djøfere betyder noget for, hvor levende den politiske dagsorden er ude i en kommune," siger Peter Bjerre Mortensen.

I en anden forskningsartikel, som bygger på de samme data, har Peter Bjerre Mortensen været med til at måle på andelen af djøfere i de kommunale forvaltninger, sammenholdt med hvor mange emner der kommer på den lokale byrådsdagsorden.

"Den oplagte tese vil jo være, at jo flere djøfere, jo mindre kommer byrådet til at forholde sig til, fordi du kan overlade det meste til en professionaliseret forvaltning. Men det er lige omvendt: Der, hvor du har relativt flere djøfere, får du flere emner og sager sat på byrådsdagsordenen. Der bliver mere plads til det politiske, ikke omvendt. Det er en rimelig markant effekt, vi ser her," forklarer han.

Omvendt er det også interessant, at et skifte på såvel borgmesterposten som på kommunaldirektørposten ikke i sig selv betyder nogen ændring i byrådets dagsorden.

Det bygger de tre forskere på at sammenholde deres dagsordensdata med et datasæt, som lektor på SDU Niels Opstrup har indsamlet om skift på de to poster.

"Hvis en stærk borgmester eller kommunaldirektør bliver udskiftet, ville man jo tro, at så bliver dagsordenen også forandret. Men det gør den ikke. I hvert fald ikke set generelt på tværs af de 98 kommuner. Det bekræfter – hvad man også har påvist i andre dagsordenstudier – at politiske valg af emner og prioriteringer er en kollektiv proces. Der er ikke en enkelt aktør, som sidder og bestemmer en hel kommunes dagsorden."

Man skal ikke tænke i konkrete eksempler, når man læser bogen – fx om forskerne ville have kunnet spotte en bykonge som Peter Brixtofte. Man skal tænke i de store linjer.

"Det er en statistisk analyse, hvor vi analyserer et meget stort antal observationer og fx ser på effekten af rødt eller blåt flertal i et byråd, samtidig med at vi statistisk kan kontrollere for en lang række andre faktorer, som også kan påvirke den lokale politiske dagsorden. Vi viser generelle tendenser."

Kæmpe udviklingsprojekt

Projektet har i sig selv været et omfattende udviklingsprojekt inden for forskningen i politisk dagsordensfastsættelse, og bl.a. derfor blev amerikaneren Matt W. Loftis, som har særlige it-kompetencer, i sin tid ansat som postdoc på projektet.

Indhentningen af rådata – de mange byrådsdagsordener – er primært sket ved, at studentermedhjælpere er gået ind på kommunernes hjemmesider og har fundet de gamle dagsordener fra 2007 til 2017.

Undervejs fandt forskerne ud af, at de også gerne ville se, hvad der skete ved kommunalreformen i 2007, så de valgte fire sammenlægningskommuner ud og gik tilbage til 2000. Men dér viste den kommunale hukommelse sig at være temmelig ringe. I fx Silkeborg Kommune eksisterer de fire gamle kommuner slet ikke digitalt mere.

Så Peter Bjerre Mortensen fyldte bilen med studentermedhjælpere og tog af sted ud til lokalarkiverne. Her affotograferede de dokumenterne med deres mobiltelefoner. Det er også her, Peter Bjerre Mortensen tog sin kone og mor til hjælp, da turen gik til Vejle.

At få alle disse data digitaliseret, så forskerne kunne arbejde med dem, var et kolossalt arbejde. Så den socioøkonomiske virksomhed Huset Venture, som hjælper mennesker med nedsat arbejdsevne i beskæftigelse, blev hyret til at indtaste godt 80.000 dagsordenspunkter.

"Det viste sig at være en opgave, som Huset Ventures medarbejdere var glade for," fortæller Peter Bjerre Mortensen.

Til den forskningsmæssige bearbejdning af data har forskerne brugt en international kodebog med knap 200 forskellige koder, som er blevet brugt til at kategorisere indholdet af hvert enkelt dagsordenspunkt på byrådsmøderne. Konkret er kodningen gennemført som et flerårigt samspil mellem menneske og maskine, hvor en computer gradvist er blevet 'trænet' til automatisk at kunne kode alle dagsordnerne.

"Det er første gang inden for studier af politisk dagsordensfastsættelse, at der er anvendt automatiseret computerkodning på en skala som i dette projekt," forklarer Peter Bjerre Mortensen.

De tre forskere har nu indledt et samarbejde med en gruppe forskere fra Oslo om et sammenlignende studie af norske og danske byrådsdagsordener, og her kommer det danske udviklingsarbejde nordmændene til gavn, fordi computeren allerede er trænet på de danske byrådsdagsordener.

Det danske projekt startede tilbage i 2014 med en stor bevilling fra Forskningsrådet for Samfund og Erhverv.

"Det er lang tid. Så selvfølgelig har vi lavet andre ting indimellem. Men mine tanker har været på det her projekt i snart otte år."