Amalie har skygget 8 departementschefer helt tæt

Amalie Trangbæk har været på etnografisk feltarbejde i toppen af den danske centraladministration. I løbet af 2019 og 2020 har hun skygget otte departementschefer – shadowing, som det hedder i fagsproget. Derudover har hun interviewet 19 departementschefer, syv ministre og 15 afdelingschefer.

Arbejdet mundede ud i en ph.d.-afhandling, som hun forsvarede i december sidste år.

Det kostede tid, besvær og et utal af e-mails med opfølgende telefonopkald at få lov til at skygge departementscheferne. Det var især 'systemet' rundt omkring departementschefen, der var dørvogtere. Når først Amalie Trangbæk havde fået adgang, var departementscheferne imødekommende over for projektet.

Sådan et studium bygger selvklart på et ulige forhold. Departementscheferne havde retten til at sige nej til, at hun kom med til bestemte møder, eller kunne bede hende forlade rummet.

"Men det skete ikke særligt tit. Primært ved interne HR-møder, ved enkelte en-til-en møder med ministeren eller ved møder, hvor jeg ikke havde sikkerhedsclearing. Men jeg oplevede også tilfælde, hvor embedsmænd blev sendt ud fra et møde, men hvor jeg fik lov til at blive."

Amalie Trangbæk valgte emnet, fordi hun oplevede, at der manglede aktuel viden om, hvordan tingene i praksis foregår i dagligdagen i regeringskontorerne – viden, som ikke byggede på myter og fordomme.

"I medierne får vi kun indblik i, når noget måske, måske-ikke er gået galt. Hvad sker der i den resterende tid? Det ville jeg gerne vide."

Er kompasset stillet rigtigt?

Skæbnen ville, at hun kom til at forsvare sin afhandling lige midt i Minkkommissionens afhøringer – og kun fire dage før Rigsretten afsagde sin historiske dom.

Det var heldig timing for en ung forsker. Amalie Trangbæk kom straks i DR2 Deadline i et indslag sammen med tidligere departementschef Bo Smith.

Han lagde navn til og var formand for Bo Smith-udvalget, som for snart otte år siden testede, om embedsværket havde kompasset rigtigt stillet i Bermuda-trekanten mellem at drible ministerens bold og embedsdyderne om lovlighed, faglighed, sandhed og partipolitisk neutralitet.

Men hvad med kompasset hos dagens departementschefer – er det kalibreret korrekt?

Ja, det mener Amalie Trangbæk ud fra det, hun så og hørte.

"Der er stor fokus på fagligheden og på lovligheden. Det er fuldstændig dagligdags, at man drøfter lovligheden i de forslag, som ministeren kommer med, og jeg hørte også departementschefer sige nej til ministre."

Men sådan skal det jo også være i henhold til embedspligterne?

"Ja, men set i lyset af mediebilledet og den daglige politiske kamp er det en vigtig information. Når vi følger en rigsretssag eller en mink-kommission, ser vi kun en flig af virkeligheden – dér, hvor det måske, måske ikke går galt. Det skal selvfølgelig helst ikke gå galt. Men det er ærgerligt, hvis enkeltsagerne medfører mistillid til demokratiet. Det vil sige, hvis offentligheden får det indtryk, at der er meget, som ikke fungerer i embedsværket, når der er meget, som fungerer rigtig godt. Det håber jeg, min ph.d. kan være med til at belyse."

Politik eller ledelse

En departementschef har tre opgaver, som Amalie Trangbæk beskriver det: At få ministeren til at fremstå som en politisk succes. At beskytte ministeren, ikke mindst mod møgsager – hvilket nogle gange er mere vigtigt end at opnå succes. Og at sikre driften af ministeriet.

At de to første opgaver tager det meste af departementschefens tid, fandt allerede Bo Smith-udvalget ud af. Dets undersøgelser viste, at departementscheferne brugte 59,3% af deres tid på politisk rådgivning af ministeren mod 16,3% på drift og organisation og 8% på administrativ gennemførelse.

Hvad så du – har departementscheferne tid til at lede deres store organisationer?

"Jeg har ikke gjort det op i timer, men departementschefens arbejdsdag påvirkes af ministerens dagsprogram. Hvis der skal laves en prioritering, vil departementscheferne oftest prioritere ministeren. Det vil sige, at kommer der en sag ind fra højre, hvor ministeren har brug for hjælp, kan det medføre, at departementschefens interne møder bliver flyttet."

Det var også tydeligt for Amalie Trangbæk, at departementscheferne har delegeret store dele af driftsopgaven nede i maskineriet til afdelingscheferne.

"Hvis der er problemer nede i maskinen, tager departementschefen opgaven tilbage og bruger tid på den. Men hvis det kører fint med driften, så er departementschefens fokus på at assistere ministeren." 

Kemi betyder meget

Noget, der kom bag på Amalie Trangbæk, var, hvor vigtig relationen til ministeren var for departementscheferne. Der skal ikke bare være tillid og gensidig loyalitet – der skal også være en god kemi.

"Det var vigtigt for departementscheferne, at de to svinger sammen også som mennesker. Det skyldes, at de er så tætte samarbejdspartnere i hverdagen og i krisesituationer. Som jeg så det, gør departementscheferne meget for at have en god personlig samarbejdsrelation til ministeren."

Måske var det netop noget af dét, der gik galt i Inger Støjberg-sagen? At departementschefen måske ikke kunne holde til flere skænderier med en meget stædig minister, der ikke respekterede hans funktion?

"Det kan jeg ikke udtale mig om, for jeg var ikke til stede i rummet dengang. Men i mine interviews sagde departementscheferne, at de tænkte over, hvad der ville ske med dem selv, hvis det gik galt med kemien mellem dem og deres minister."

Tager mediepresset som et vilkår

Bo Smith-udvalget skrev, at dét, der havde ændret embedsværkets arbejdsvilkår mest i nyere tid, var den nye medievirkelighed med fx TV 2 News. Siden har tempoet fået yderligere nogle hak opad, ikke mindst de sociale medier.

I forbindelse med rigsretssagen og mink-sagen har det fået forskere som juraprofessor Michael Gøtze og lektor i forvaltning Birgitte Poulsen til at påpege, at det er blevet sværere at være embedsmand, fordi den politiske højhastigheds-kommunikation er altafgørende for en minister i dag. Embedsværket risikerer at komme på bagkant med sin faglige rådgivning.

Amalie Trangbæk har et særskilt afsnit om medierne i sin ph.d. Her konstaterer hun, at håndteringen af medierne sluger meget tid i ministerierne, men at departementscheferne anser det som et grundvilkår.

"Der er en forventning i medierne om, at ministrene skal svare her og nu nærmest døgnet rundt, og det præger embedsværkets arbejde. Møder flyttes, og man løber stærkt for at nå at svare. Men departementscheferne giver udtryk for, at det er et vilkår, de må arbejde med. De har ikke en forventning om, at det bliver anderledes."

Men presser det fagligheden?

"Det er klart, at hvis et departement dagligt må omorganisere sine møder og planer på grund af mediernes krav til ministeren, kan det gå ud over driften. Men det, jeg så, var, at fagligheden og ordentligheden hele tiden blev prioriteret, før noget gik ud af huset. Også i de situationer, hvor der blev løbet ind og ud af kontorerne. Men det er klart, at de hårde deadlines lægger et pres på embedsværket hele vejen ned."

Som en afdelingschef siger til Amalie Trangbæk: 'Det er som en trykkoger. Når der er tryk på, er der kun ét sted, trykket kan slippes ud, og det er nedefter i systemet. Det mærker vi.'

Spindoktorernes rolle

Et andet interessant spørgsmål er, hvilken indflydelse de særlige rådgivere har i departementerne.

Faglitteraturen antager, at de særlige rådgivere kan medføre administrativ politisering. Det vil sige: Påvirke embedsværkets rådgivning til ministeren. Det fandt Amalie Trangbæk ikke nogen tegn på.

Men hendes empiri indikerer, at embedsværket og den særlige rådgiver kan bruge hinanden: Embedsværket kan bruge den særlige rådgiver til at pejle sig ind på ministerens holdning til forskellige emner, mens den særlige rådgiver kan bruge embedsværket til at kvalificere rådgivningen til ministeren.

"Departementschefen og andre embedsmænd kan potentielt påvirke den særlige rådgivers rådgivning til ministeren ved at diskutere de professionelle og tekniske aspekter af en sag med ham eller hende."