"Folketinget som institution er i stigende grad kørt ud på et sidespor"

For kontorchefer, chefkonsulenter og specialkonsulenter i ministerier og styrelser er det en kerneopgave at skrue bekendtgørelser sammen. Bekendtgørelser er lige så bindende for borgere og virksomheder som love, men opgaven med at udmønte dem er lagt i embedsværkets hænder, og de løser opgaven i lukkede cirkler på lang afstand af Folketinget.

Bekendtgørelser udstedes på bagrund af bemyndigelser. I de seneste 30 år er antallet af bemyndigelser, som bliver sat ind i de love, som Folketinget vedtager, steget kraftigt. Derfor bad Folketingets Præsidium for to år siden en forskergruppe på fire om at undersøge, hvordan embedsværket forvalter den store opgave, de er betroet med at skrive bekendtgørelser.

De fire forskere har fået adgang til materiale, som normalt ikke er tilgængeligt for offentligheden i fuldt omfang:

Nemlig udkast på udkast til bekendtgørelser og interne notater og e-mails frem og tilbage til deres overordnede og til eksterne parter – typisk de interesseorganisationer, der fungerer som uundværlige leverandører af teknisk og praktisk viden til embedsmændene og som de facto kontrollanter af processen. Embedsmænd har også beredvilligt stillet op til interviews. Forskerne kalder det 'et enestående kildemateriale'.

Embedsmænd i balancegang

Forskernes konklusion er, at embedsværket – som vel at mærke ofte regulerer langt mere end blot detaljer og teknikaliteter i bekendtgørelserne – løser opgaven godt.

”De løser generelt opgaven med stor indlevelse i og forståelse for den politiske intention bag lovgivningen. Og de finder samtidig løsninger, som bakkes op af de relevante interesseorganisationer," siger professor på Aarhus Universitet, Peter Bjerre Mortensen, som er en af de fire forskere.

Det er en kunst og en balanceopgave. Ikke mindst i lyset af, at de chef- og specialkonsulenter, der i praksis skriver bekendtgørelserne, ofte sidder ude i styrelserne langt væk fra minister og Folketing.

Og i lyset af, at politikerne ofte ikke præcist har taget stilling til, hvad de ønsker, når de giver bemyndigelsen. Eller til tider simpelthen ikke interesserer sig for det, der kommer til stå i bekendtgørelserne, forklarer han.

"Man kan måske sige det sådan, at udmøntningen af bemyndigelser typisk er et resultat af både politiske, juridiske, faglige og praktiske hensyn – med den tilføjelse, at hvis der er konflikt mellem hensynene, vægter hensynet til den politiske vilje tungest.”

'Brug af mørkelygten er ikke det, vi ser'

Da Mette Frederiksen kom til magten, sagde hun, at hun ønskede en styrket central koordinering, så embedsværket så at sige lagde sig i selen for at gennemføre den nye regerings politik.

Siger jeres analyse noget om berettigelsen i det budskab?

"Der er intet i det datagrundlag, vi har haft adgang til, som tyder på, at embedsværket ikke skulle være optaget af at udmønte bemyndigelseslovgivningen i overensstemmelse med skiftende regeringers politik. Og det sker vel at mærke ikke på grundlag af kontrol og klare instruktioner, men derimod på basis af en veludviklet vilje til at leve sig ind i de politiske intentioner bag lovgivningen."

Omvendt giver forskernes undersøgelse heller ikke belæg for den Cavlingprisbelønnede journalist Jesper Tynells analyse i bogen 'Mørkelygten', hvor budskabet var, at embedsmænd for at føje ministerens ønsker går på kompromis med fagligheden eller ligefrem fordrejer den.

"Nej. I det materiale, vi har siddet med, finder vi ikke eksempler på, at embedsmændene fordrejer information og fakta. De indgår naturligvis kompromisser for at ramme en udmøntning, som er acceptabel for både forligskredsen og de parter, der bliver inddraget. Men brug af mørkelygten er ikke det problem, vi ser."

Hvad forskerne til gengæld spotter, er et problem med et til tider meget stort tidspres på beslutningsprocesserne. Ikke mindst dér hvor man politisk har besluttet, at bekendtgørelserne skal træde i kraft samtidig med den lovgivning, der giver bemyndigelsen.

"Tidspresset – kombineret med processernes lukkethed – kan gå ud over kvaliteten af den regulering, der bliver gennemført,” siger Peter Bjerre Mortensen.

Meget kan gå under politikernes radar

Forskerne har undersøgt fire udvalgte politikområder – folkeskoleloven, lov om en aktiv beskæftigelsesindsats, lov om finansiel virksomhed og miljøbeskyttelsesloven. Der var en klar forskel.
Billedet, der kom frem, er, at politikernes interesse for et emne afgør, hvor stort regeringens og embedsværket spillerum bliver.

Hvor politikerne udviste stor interesse for folkeskolen og beskæftigelsesområdet, blev reguleringen af finansiel virksomhed og miljøbeskyttelsen i langt højere grad overladt til embedsværket og parterne.

"Sagt med andre ord: Folketingets kontrol med udmøntningen varierer med den politiske opmærksomhed. Derfor kan meget gå under radaren. Så på trods af vores positive vurdering af embedsværkets opgaveløsning, rejser vores undersøgelse klart nogle kritiske spørgsmål om Folketingets rolle," understreger Peter Bjerre Mortensen.

"Hvordan man end vender og drejer det, betyder den meget kraftige vækst i omfanget af bemyndigelser og bekendtgørelser over de seneste 30 år, at en meget stor del af reguleringen i Danmark sker uden Folketingets aktive deltagelse. Folketinget som institution er i stigende grad kørt ud på et sidespor, fordi udmøntningen af bemyndigelser foregår i en temmelig lukket proces, som ingen udefra har indblik i."

Forskerne kommer da også med flere forslag til større åbenhed, som kan øge Folketingets indsigt og give bedre mulighed for kontrol med bemyndigelseslovgivningen – hvis politikerne altså vil prioritere det. For det er spørgsmålet.

"Der er ikke noget i vores analyse, der tyder på, at Folketinget for alvor interesserer sig for denne problemstilling," konstaterer han.

Covid – ekstrem bemyndigelseslovgivning

Under corona-krisen var der, da denne artikel blev færdiggjort, udstedt op mod 40 bemyndigelseslove.

Det er ekstremt i forhold til den type bemyndigelser, forskergruppen har undersøgt, understreger Peter Bjerre Mortensen.

Men denne ekstreme situation underbygger de fire forskeres billede af, at det er den politiske interesse, der afgør regeringens og embedsværkets spillerum.

"I normale tider er der typisk indsat meget lidt kontrol med, hvordan bemyndigelserne skal udformes, men hvis den politiske interesse er stor, er bindingerne på udmøntningen også desto større. I corona-situationen er den politiske interesse ekstrem, og derfor ser vi også en langt skarpere indhegning af og kontrol med disse bemyndigelser end i normale situationer."

De fire forskere skulle have præsenteret resultaterne for Folketingets Præsidium i april. Folketingets formand ønsker først at kommentere undersøgelsen, når det er sket.

'Når embedsmænd lovgiver' af Jørgen Grønnegård Christensen, Jørgen Albæk Jensen, Peter Bjerre Mortensen & Helene Helboe Pedersen udkom på Djøf Forlag tidligere i april.