Overmodige embedsmænd og afmægtige politikere fik SKAT til at køre af sporet

Da det statslige og det kommunale skattevæsen i 2005 blev samlet under navnet SKAT, skulle det give ’positive konsekvenser for borgerne og virksomhederne’, der ville få ’mere kvalitet og service’. Sådan lød løfterne, da lovforslagene om fusionen blev fremlagt for Folketinget.

Godt 10 år senere – i sensommeren 2016 – var projektet kørt så meget af sporet, at skatteminister Karsten Lauritzen (V) og Folketingets Skatteudvalg sendte SKAT på historiens mødding.

Hvordan kunne det gå så galt, og hvis skyld var det? Det spørgsmål vil Skattekommissionen i de kommende år undersøge ved at afhøre et stort persongalleri af nuværende og tidligere ministre og embedsmænd. Men allerede nu giver to professorer i offentlig forvaltning deres bud på et svar i en bog kaldet 'Overmod og afmagt'.

'Fuld fart fremad'

Bogen præsenterer professorernes politologiske forklaring på, hvordan og hvorfor 'ellers hæderlige embedsmænd og politikere kunne begå så gruelige fejl, som de vitterlig gjorde', som de skriver.

I kortform er svaret, at embedsmændene i toppen af Skatteministeriet og Finansministeriet var besjælet af deres egen drøm om et nyt strømlinet skattevæsen, som samtidig skulle inddrive al gæld til det offentlige i en gennemdigitaliseret forvaltning med meget færre årsværk. Med andre ord kunne man få det hele for det halve.

Med dyre konsulentrapporter i hånden udstak overmodige embedsmænd gyldne løfter til regeringer, som i 00’erne havde magten til at slå hurtigt til og sige ’ja tak’, og som i første halvdel af 10’erne ikke fik rettet skaderne op. Når it-systemer ikke kunne det lovede, og kvalitet og retssikkerhed tabte til krav om effektivitet og besparelser, og man burde have sat tempoet ned og tænkt sig om, lød ordren oppefra i stedet 'fuld fart fremad' – med mere af samme.

"Det gik for hurtigt med beslutningsprocessen, og de analyser og argumenter, man brugte som beslutningsgrundlag, var af ringe kvalitet," forklarer Peter Bjerre Mortensen, der er professor ved Aarhus Universitet.

Hans kollega, professor emeritus Jørgen Grønnegård Christensen, peger bl.a. på den vigtige betænkning, som forberedte den store inddrivelsesreform. Den var decideret sløset arbejde.

Der manglede ydmyghed og tålmodighed

Leder man i bogen efter en forklaring på, hvorfor SKAT i 2015 opdagede, at man havde refunderet 12,3 mia. kr. i udbytteskat til svindlere, leder man forgæves.

Bogens fokus er de store linjer. Ikke alle møgsagerne – med Kasi-Jesper, Camilla Vest og Helle Thorning-Schmidts mand – der kom oven i alle SKATs strukturelle problemer.

Bogens pointe er heller ikke, at det var en fejl at ændre på skattevæsenets organisering dengang i 2005. På nogle stræk var der gode grunde til det, mener forfatterne. Men det gik galt pga. manglende ydmyghed og tålmodighed hos regering og embedsværk, mens Folketinget ikke i tide fik stillet de kritiske spørgsmål, som kunne kalde på besindelse, som Jørgen Grønnegård Christensen udtrykker det.

"Skattesystemet før 2005 var mere omkostningstungt, end det burde være. Men der var også rigtig mange ting, som fungerede godt, og så kommer der nogle reformatorer og store mænd, som tromler frem og laver det hele om i løbet af no time uden at tænke på, hvad man så mister," siger han.

Titlen 'Overmod og afmagt' går også på, at både politikere og embedsværk med tiden blev ramt af afmagt, efterhånden som kombinationen af massive problemer og reformer, der ikke kunne rulles tilbage, stod klart for dem, forklarer Peter Bjerre Mortensen.

Hastværk er lastværk

Mange vil kalde historien om SKAT for New Public Managements fallit, men det gør I ikke?

"Man kan ikke skyde det ind under en New Public Management-hat," siger Jørgen Grønnegaard Christensen.

"Selvfølgelig var der klare og også problematiske NPM-elementer i det. Men miseren er først og fremmest hastværket og det lemfældige beslutningsgrundlag. Tag forløbet med EFI (it-systemet, der skulle inddrive gæld til det offentlige, red.). Det går galt, fordi man – før man overhovedet går i gang med at udvikle det – fyrer en stor del af dem, som sidder med opgaven. Hvorpå det så viser sig, at man ikke kan udvikle et it-system, der virker. Det har ikke noget at gøre med New Public Management. Det er bare hastværk og ubetænksomhed."

"Problemerne udsprang af reformatorernes tyrkertro på de lyksaligheder, der kan opnås ved centralisering, synergieffekter og stordrift. Det er idéer, der kan spores tilbage til 1920’erne og ikke har meget med New Public Management at gøre," siger Peter Bjerre Mortensen.

De kloge konsulenters ukloghed

Bogen leverer en hård kritik af de dyre konsulentrapporter, som Skatteministeriet og Finansministeriet bestilte. De blev brugt som den tunge argumentation for de besparelser og effektiviseringer, man mente at kunne hente hjem.

Men rapporternes faglige fundament er til tider på så tynd is, at de to forfattere spørger sig selv, om de ikke snarere blev bestilt som legitimering.

"Rapporternes estimater fremstår ofte som et miks af uigennemskuelige statistiske analyser suppleret med eksempelbaserede 'erfaringer' fra bl.a. den amerikanske private sektor," forklarer Peter Bjerre Mortensen.

"Erfaringerne fra skatteområdet bør føre til overvejelser i hele centraladministrationen om, hvordan og i hvilket omfang man skal benytte eksterne konsulentrapporter," fastslår han.

Også Rigsrevisionen får kritik for at levere dårlig rådgivning.

"Rigsrevisionen har fra 2008 til 2015 afdækket så meget om forløbet i SKAT, at jeg tvivler på, at der kommer så meget egentligt nyt frem i Skattekommissionen," siger Jørgen Grønnegård Christensen.

"Men Rigsrevisionen har undervejs også kloget sig på, hvad SKAT skulle gøre fremadrettet, og det burde den have holdt sig fra. I de tidlige år af forløbet roste den Skatteministeriets planer i høje toner. Senere kritiserer den så Skatteministeriet for nøjagtig det samme, den havde rost dem for. Det er fuldstændig glemt i dag, hvor Rigsrevisionen står som helten. Men større helte er de altså ikke." 

Djøferne svigtede deres egen faglighed

Jørgen Grønnegård Christensen mener, at djøferne i toppen af processen svigtede deres egen faglighed.

"Embedsværket er de faglige garanter for politikerne, men her ser vi altså eksempler på, at de rådgiver og handler på et meget tyndt fagligt grundlag."

Men hvad skulle de have gjort?

"De skulle have givet sig mere tid. De skulle have opbygget kompetencer og viden hos dem selv om det, de var i gang med at iværksætte. De troede, de bare kunne købe sig til det ude i byen. Men det kan man ikke."

Bogen hylder den politologiske teori om 'begrænset rationalitet' og bruger et malende billede:

Den nepalesiske regering bad ingeniører om at bygge et nyt kunstvandingssystem til risbønderne, hvis årtusindgamle overrislingskanaler så gammeldags og ineffektive ud. Men de virkede. Det gjorde ingeniørernes 'moderne løsning' ikke.

Kort sagt: Beslutningstagerne ved mindre, end de selv tror. Virkelighedens mennesker er afhængige af de indarbejdede rutiner og den usynlige viden, som får deres organisation til at virke. Kører man hen over alt dét med larvefødder, kan man ikke få det tabte tilbage igen. Det er SKAT ifølge bogen et eklatant eksempel på.

"Hele den forcerede proces gjorde, at ledelsen fuldstændig undervurderede den uro og demotivation, det gav hos skattemedarbejderne, og alt det, man ville tabe af viden. Det var dårlig rådgivning fra embedsværket til politikerne," siger Jørgen Grønnegård Christensen.

Stop evige reorganiseringer

Historien om SKAT er også historien om topembedsværkets sværgen til bestandige organisationsændringer.

"Alle de mange reorganiseringer i tiåret 2005-2015 bliver – uanset hvad de går ud på – begrundet af embedsværket med de samme tomme floskler," siger Jørgen Grønnegård Christensen.

Fænomenet rækker langt ud over SKAT, mener de to forfattere, der ligefrem skriver, at man burde prøve at fjerne dette redskab fra topledernes værktøjskasse.

"Det er meget svært at finde forskningsmæssigt belæg for de positive gevinster af store reorganiseringer. Til gengæld sænker de produktiviteten på kort sigt, øger sygefraværet og skaber uklare ansvarsforhold," forklarer Peter Bjerre Mortensen.

"Der var så mange organisationsændringer frem og tilbage i SKAT fra 2005, at det kørte rundt for dem, og de mistede overblikket. Det bliver til 'det forpustede ministerium', som én skriver i et internt mødereferat," siger Jørgen Grønnegård Christensen

Og det stopper ikke.

"Ser man på de igangværende forsøg på at genoprette skatteforvaltningen, er troen på reorganiseringernes fortræffeligheder tilsyneladende usvækket," siger Peter Bjerre Mortensen. 

Genopretning eller gentagelse?

Så er vi fremme ved nutiden. For politikerne har i et bredt politisk forlig nedlagt SKAT, smidt det hele op i luften i en ny begyndelse og oprettet syv selvstændige fagstyrelser i stedet.

Det er sket i en proces, hvor skatteminister Karsten Lauritzen (V) i modsætning til sine forgængere har arbejdet tæt sammen med Folketinget. Denne gang er det uden konsulentrapporter og gyldne løfter. Man har stoppet rationaliseringerne, annulleret de planlagte besparelser og tilført ekstra ressourcer til nyansættelser og nye it-systemer. Overskriften er 'genopretning'.

Er anden gang lykkens gang, som I spørger i bogen – eller hvor kan det gå galt?

"Den store risiko i genopretningen ligger i, at man nu har kastet skattevæsenet ud i en ny, stor reorganisering. Den del af det forrige projekt har man tilsyneladende ikke lært noget af. Samtidig er der betydelig risiko for, at nye møgsager dukker op, fordi problemerne på skatteområdet har fået lov at vokse sig så store, at de med al sandsynlighed tager meget lang tid at rette op på," siger Peter Bjerre Mortensen.

'Genopretningen' siden 2015-16 synes at være langt mere præget af Skatteministeriet selv, skriver I. Har Finansministeriet lært af lektien?

"Det er svært at sige, men når de er mindre tæt involveret i den aktuelle genopretning, er det nok nærmere, fordi de er blevet sat ud på sidelinjen frem for selv at trække sig. Men det må tiden vise," siger han.

"Vores budskab er ikke, at det er bedst med et svagt Finansministerium," understreger han.

"Men vi lægger op til en diskussion af, hvor langt ind i fagministeriernes maskinrum Finansministeriet skal. I perioden 2005-2015 var Finansministeriet meget tæt på både små og store beslutninger i Skatteministeriet."

Jørgen Grønnegård Christensen er kontant i sin vurdering:

"Min fornemmelse er, at man i Finansministeriet i dag er stærkt utilfreds med, at Skatteministeriet tilsyneladende denne gang har fået lov til at køre sololøb. Og hvis vi ser på, hvad Finansministeriet i øvrigt foretager sig, er der ikke noget, der tyder på, at de har ændret kurs med at ville involvere sig i meget konkrete og specifikke tiltag på andres ressortområder."