Forskning: EU-Domstolen retter ind efter mediekritik

EU-Domstolen er ofte blevet set som den store skurk, når modstandere af for stor EU-integration er på banen. Det gælder ikke mindst i debatten om EU-borgeres ret til at modtage sociale ydelser i andre EU-lande, som med tiltagende styrke er fulgt i kølvandet på EU-udvidelsen mod øst i 2004.

I rige medlemslande med udbyggede velfærdssystemer som Danmark, Østrig, Holland og Tyskland, hvor vi huser langt flere borgere fra andre EU-lande, end vi selv sender ud, er EU-Domstolen i medierne blevet kritiseret for at være alt for politiserende i sine domme på det sociale område. Og i Storbritannien var EU-Domstolens retspraksis et af Leave-sidens hovedargumenter for, at landet skulle forlade EU-samarbejdet, da Brexit-folkeafstemningen blev afholdt i 2016.

Kritikken har ikke blot gået på, at EU-Domstolen i dom efter dom har udvidet EU-borgeres mulighed for at modtage sociale ydelser i andre EU-lande, men også på, at dommerne ikke har udvist lydhørhed over for kritikernes argumenter.

Nu viser et nyt fælleseuropæisk forskningsprojekt med deltagelse af professor Dorte Sindbjerg Martinsen og ph.d.-studerende Jessica Sampson Thierry fra Institut for Statskundskab ved Københavns Universitet, at dommerne i EU-Domstolen rent faktisk har lyttet til kritikken.

I Danmark, Østrig, Holland, Tyskland og Storbritannien skete der mellem 2013 og 2016 en nærmest eksplosiv vækst i antallet af kritiske artikler om EU-borgeres ret til at modtage sociale ydelser i andre EU-lande. I selv samme periode ændrede Domstolen sin retspraksis på det sociale område til fordel for en langt mere restriktiv linje.

Det skriver de danske forskere sammen med fem kolleger fra Tyskland, Holland og Østrig i en artikel, som for nylig blev publiceret i fagtidsskriftet Journal of European Public Policy med overskriften ’Dommerne i EU-Domstolen læser morgenaviserne’.

Massiv mediekritik

Forskerne har undersøgt mediedækningen af EU’s velfærdspolitik mellem 2003 og 2016 i tre aviser i hvert af deres egne lande plus Storbritannien. Derefter har de sammenholdt mediedækningen med EU-Domstolens retspraksis i samme periode. I Danmark var det aviserne Berlingske Tidende, BT og Politiken, som blev gennemtrawlet ud fra stikord som: ”velfærdsturisme, børnepenge, kontanthjælp, SU, dagpenge og EU og/eller EU-Domstolen”. 

Undersøgelsen viser, at antallet af artikler om EU’s velfærdspolitik i de fem lande lå nogenlunde stabilt omkring 100 artikler årligt i hele perioden 2003-2012, men at den i 2013 begyndte at stige voldsomt for at kulminere i 2014 med hele 900 artikler, hvoraf de to tredjedele havde et klart negativt og kritisk fokus.

Forskerne finder, at denne udvikling havde indflydelse på EU-Domstolen, der i november 2014 ændrede sin retspraksis på det sociale område med dommen i den såkaldte Dano-sag.

“Dommen angik en arbejdsløs rumæner, Elisabeta Dano, med ophold i Tyskland, som ifølge EU-Domstolens afgørelse ikke havde ret til at modtage grundsikringsydelse for arbejdsløse,” forklarer Dorte Sindbjerg Martinsen.

”Det kom bag på mange iagttagere, fordi dommen gik imod den ekspansive linje, som EU-Domstolen havde anlagt i en række tilsvarende sager op gennem 00’erne, hvor kredsen af EU-borgere med ret til sociale ydelser i andre EU-lande blev udvidet til bl.a. studerende og jobsøgende.”

En enkelt dom udgør ikke et kursskifte, men da EU-Domstolen i flere efterfølgende sager har fulgt sin linje fra Dano-sagen op, konkluderer Dorte Sindbjerg Martinsen og hendes medforfattere, at sagen ”markerer et markant brud med EU-Domstolens tidligere ekspansive fortolkning af EU-borgeres ret til at modtage sociale ydelser i andre EU-lande.”

Den påstand deler de med en række andre EU-forskere. Fx mener briten Charlotte O´Brien, at EU-Domstolen har ændret sin fortolkning af det bagvedliggende EU-borgerskabsdirektiv fra 2004, så det nu ”ikke længere er et instrument til at fremme fri bevægelighed for alle EU-borgere, men derimod et instrument, der skal forhindre velfærdsturisme,” som hun skrev i en artikel i 2016.

Overhørte kritiske politikere

Men hvordan beviser forskerne, at det var kritisk mediedækning, som fik EU-Domstolen til at ændre sin retspraksis på det sociale område?

”Det kan vi heller ikke,” svarer Dorte Sindbjerg Martinsen, ”dommerne indvier ikke offentligheden i deres drøftelser og overvejelser forud for EU-Domstolens afgørelser. Det, vi kan påvise, er en meget høj grad af sandsynlighed for, at den negative mediedækning var med til at ændre Domstolens praksis.”

Andre EU-forskere har peget på de regeringsbærende partier i Europa og deres holdning til EU-Domstolens retspraksis som den mest afgørende faktor i forhold til at påvirke EU-Domstolens afgørelser. De nationale regeringer kan dels udtrykke kritik, dels kan de true Domstolen med, at de ikke vil efterleve og indarbejde dens domme i deres egne landes lovgivning og administrative praksis.

Dorte Sindbjerg Martinsen og hendes medforfattere medgiver, at regeringslederne også har indflydelse på EU-Domstolen. Men udviklingen op gennem 00’erne viser, at selv stærk kritik og modstand fra adskillige regeringer i medlemslandene – blandt andet i de indlæg, som regeringerne har indleveret til EU-Domstolen – ikke var tilstrækkeligt til et kursskifte i EU-Domstolen.

”Simultant med nationalstaternes kritik udvidede dommerne tværtimod EU-borgeres ret til at modtage sociale ydelser i andre EU-lande i flere af deres afgørelser,” siger hun og henviser til et centralt argument bag den ekspansive linje, som EU-Domstolen fulgte frem til 2014.

Argumentet stammer fra 2004, hvor den franske statsborger Michel Trojani fik medhold i, at han var berettiget til arbejdsløshedsunderstøttelse i opholdslandet Belgien ”alene i kraft af sit EU-borgerskab”.

“Det er først, da den folkelige modstand mod EU-Domstolens linje over få år stiger med voldsom styrke, at Domstolen slår bak og begrænser rækkevidden af EU-borgerskabet med en langt mere restriktiv fortolkning af, hvornår man som EU-borger har ret til sociale ydelser i et andet EU-land. Man kan sige, at den folkelige modstand, som afspejles i medierne, er den tue, der får læsset til at vælte, for Domstolen ændrer kurs, nærmest nøjagtigt samtidig med at mediestormen kulminerer i 2014,” siger Dorte Sindbjerg Martinsen.

Timingen er altså hendes og medforfatternes primære argument bag påstanden om en sammenhæng mellem mediedækning og EU-Domstolens retspraksis på det sociale område. 

EU-dommere ville påvirke vælgere

Men regeringerne i de rige EU-lande med Storbritannien i spidsen, flankeret af bl.a. Danmark, havde på det tidspunkt udtrykt kritik og bekymring i årevis. Så hvorfor gik der så lang tid, før dommerne i EU-Domstolen erkendte, at deres kurs på det sociale område var uholdbar?

”Fordi spørgsmålet mere og mere sættes på spidsen, og man i stigende grad bliver bekymret for, at modstanden kan skade hele EU-systemet og dets legitimitet i medlemslandene,” svarer Dorte Sindbjerg Martinsen.

Men hvis dommerne i EU-Domstolen havde håbet, at kursændringen – som bl.a. blev bekræftet og udbygget i en sag, som EU-Kommissionen havde rejst mod Storbritannien – kunne påvirke briterne til at stemme ja til fortsat britisk medlemskab af EU, så tog de fejl. Specielt timingen og udfaldet af sidstnævnte sag taler for, at det rent faktisk var dommernes ambition at påvirke de britiske vælgere, mener Dorte Sindbjerg Martinsen.

”Det var en traktatbrudssag, som havde været undervejs helt tilbage fra 2010, hvor EU-Kommissionen åbnede den med påstand om, at Storbritannien forskelsbehandlede egne borgere og EU-borgere ved at nægte EU-borgere adgang til samme sociale ydelser som briter gennem en opholdsretstest. Den britiske regering var uenig, og da dialog ikke løste spørgsmålet, anlagde Kommissionen sag ved EU-Domstolen. Vurderingen hos de juridiske eksperter var, at Storbritannien havde en rigtig dårlig sag, og derfor var det også forventningen, at Domstolen ville vente med sin domsafsigelse til efter den britiske folkeafstemning for ikke at forstærke Leave-kampagnens argumenter for et nej. Men til alles overraskelse kom dommen ni dage før folkeafstemningen og gav Storbritannien medhold. Den timing og det udfald blev tolket som Domstolens forsøg på at deltage i den politiske proces, men kursskiftet kom for sent og blev ikke kommunikeret tilstrækkeligt klart til at få indflydelse på de britiske vælgere.”

EU-jura fyldt med kompromisser

Men er det ikke præcis den rolle som politisk aktør, som kritikerne af EU-Domstolen har så meget imod, og er det overhovedet EU-Domstolens rolle at agere politisk på denne måde?

”Der er ingen tvivl om, at EU-Domstolen sammenlignet med de fleste nationale domstole, inklusive de danske, er en langt mere dynamisk, fortolkende og dermed retsskabende aktør i krydsfeltet mellem ret og politik, end vi er vant til i de europæiske lande,” svarer Dorte Sindbjerg Martinsen.

”Men det er der jo en grund til. EU-Domstolen skal fortolke en lovgivning, som er smækfyldt med kompromisser. I så godt som alle de lovforslag, Kommissionen får vedtaget, er der bestemmelser og formuleringer, som stikker i forskellige retninger. Ellers kunne det slet ikke lade sig gøre at få dem vedtaget i Ministerrådet, hvor 28 landes ministre skal blive enige, og i EU-Parlamentet, som efter Lissabon-traktaten i 2007 ofte er medlovgiver. I den kontekst er det næsten umuligt, at Domstolen ikke indimellem opleves at gå for langt eller imod de politiske præferencer, men politikerne i EU-systemet og i de nationale regeringer er jo ikke magtesløse heller. I min doktordisputats fra 2015 er konklusionen, at EU-Domstolens bredere magt i betydelig grad indrammes og indskrænkes af politiske beslutninger.”