Danske økonomers magt over reformer er minimal

Økonomerne i Finansministeriet har ikke haft meget at skulle have sagt i udformningen af Danmarks økonomiske politik gennem de seneste 30-40 år.

Sådan lyder vurderingen i den norske forsker Johan Christensens bog 'The power of economists within the state', der for nylig udkom på Stanford University Press.

Men hvordan stemmer det med, at Finansministeriet ofte kritiseres for at have alt for meget magt? Ikke bare af oppositionspolitikere, men også af et så fremtrædende medlem af regeringspartiet Venstre som Bertel Haarder, der blev minister første gang i 1982 og senest var kulturminister fra 2015 til 2016.

”Finansministeriet har påtaget sig en detailstyringsrolle, som vi aldrig har set før,” sagde han til Jyllands-Posten i sommer og tilføjede:

”Nu bestemmer de ikke kun, hvor meget der skal spares – de bestemmer også hvordan.”

”Her skal man skelne mellem budget-magt og reformmagt,” svarer Johan Christensen, der er ph.d. og adjunkt i offentlig forvaltning på Leiden Universitet i Holland.

”Haarders frustration over ikke selv at kunne prioritere de besparelser, han som fagminister blev pålagt at udføre af Finansministeriet, handler om budgetmagt. Min bog handler om reformmagt – og mere specifikt de markedsorienterede økonomiske reformer, som Danmark ligesom de fleste andre lande har gennemført over de seneste 30-40 år,” lyder det fra adjunkten, som forklarer sine resultater:

 ”Økonomerne i Norges finansministerium har haft langt større indflydelse på, hvordan politikerne har valgt at reformere nationaløkonomien end deres danske fagfæller. I Danmark har økonomerne haft en mere underordnet rolle som udførende på den økonomiske politik, som den siddende regering og det politiske flertal har ønsket at gennemføre,” siger Johan Christensen.

Danske økonomer spredt

Forskellen skyldes, at de norske økonomer har haft en stærkere magtbase i Finansministeriet – og dermed internt i det statslige bureaukrati og den politiske beslutningsproces – end de danske, som har været spredt ud over tre ministerier, Finans-, Økonomi-, og Skatte-ministeriet, og hvor der desuden ikke har været nogen stærk økonomifaglig ledelse. Eksempelvis har de seneste tre departementschefer i det danske finansministerium været politologer frem for økonomer, hvilket ville være utænkeligt i Norge, forklarer Johan Christensen.

Forskellen viser sig også i brugen af kommissioner i de to lande.

”I Norge har økonomerne i Finansministeriet en central rolle i formuleringen af kommissionernes opdrag, deres sammensætning og deres sekretariatsbetjening, mens der er større afstand mellem de danske kommissioner og embedsværket. Samme afstand går igen mellem Finansministeriet og vismændene, som kommer fra universiteterne og leverer økonomisk analyse og rådgivning, men som let kan hældes ned af brættet, hvis deres rådgivning ikke passer med politikernes ønsker.”

Det så man tydeligst under Anders Fogh Rasmussens (V) regeringer i 00ˇerne, hvor han fx anklagede Velfærdskommissionen for at være politisk tonedøve og holdt fast i sit skattestop, som vismændene ligesom de fleste andre økonomer var lodret imod, fremhæver Johan Christensen.

Tidlige skattelettelser i Norge

Netop skattepolitik spiller en vigtig rolle i Johan Christensens analyse, der mere overordnet tager udgangspunkt i den økonomiske krise, der ramte verden i anden halvdel af 1970’erne og 1980’erne. Det medførte i land efter land med Reagans USA og Thatchers England i spidsen et opgør med en Keynes-inspireret form for makroøkonomi, hvor staten søger at styre økonomien fra oven til fordel for en nyliberal mikroøkonomi, der overlader initiativet til markedet. Bl.a. gennem deregulering af finansmarkederne, liberalisering af vilkårene for handel, beskæring af lønmodtagerrettigheder og liberalisering af staten selv – fx ved privatisering af offentlig virksomhed. Alt sammen med henblik på at øge virksomheder og individers incitament til at arbejde mere effektivt.

I Norge er tidligere tiders makro-økonomiske styring af økonomien blevet ændret hurtigere og mere tilbundsgående end i Danmark, og skattepolitikken er et af de områder, hvor forskellen træder tydeligst frem.

”Allerede i begyndelsen af 1990’erne gennemførte Norge en skattereform, der lugede kraftigt ud i fradragsordninger og nedsatte skattesatserne – inklusive dem i toppen – over en bred kam på både person- og selskabsområdet,” fortæller Johan Christensen.

Forud var gået en politisk debat, hvor der var bred enighed om, at det norske skattesystem ikke fungerede optimalt. Kuren derimod var der mange forskellige bud på, og man kunne heller ikke blive enige om, hvad problemet helt præcist var.

”I den situation blev det økonomerne i Finansministeriet, der kom til at definere, at problemet bestod i, at skattesystemet ikke bidrog til en effektiv brug af ressourcer. Og da de også kunne fremlægge klare og konkrete forslag til at udbedre problemet, tog politikerne i både Arbeiderpartiet og Høyre anbefalingerne til sig og omsatte dem i en skattereform.”

VK-regering fastholdt høj skat

I Danmark er introduktionen af en mikroøkonomisk styring af økonomien ”helt klart gået langsommere end i mange andre lande,” fastslår Johan Christensen.

”Det fremgik af de interviews, jeg har gennemført med danske politikere og embedsmænd i min research til bogen. Og det eksemplificeres af de skattereformer, som blev gennemført op gennem 1990’erne og 00’erne, uden at jeres høje skattesatser blev sænket særlig markant. Så sent som i 2009 betalte en dansk lønmodtager med bare lidt højere løn end gennemsnittet stadig 63 pct. i skat af den sidst tjente krone – eller 12 pct. mere end en norsk lønmodtager med samme indkomstniveau.”

Forskellene mellem den økonomiske reformkurs, som er blevet forfulgt i Norge og Danmark på skatteområdet, er faktisk så store, at det er mere nærliggende at sammenligne Norge med New Zealand og Danmark med Irland, end det er at sammenligne de to nordiske broderlande.

Det slår Johan Christensen fast i bogen, hvor han sammenligner netop disse fire lande. Og det på trods af at Irland og New Zealand tilhører den angelsaksiske kulturkreds, som bl.a. er kendetegnet ved en liberalt funderet samfundsøkonomi og en begrænset offentlig sektor, mens Norge og Danmark i 1900-tallet udviklede socialdemokratisk funderede velfærdsstater med en stor offentlig sektor.

”Men disse gamle skillelinjer kan ikke forklare, hvorfor landene efter 1980 har valgt den reformkurs, de har. Og min påstand er, at det økonomifaglige miljø internt i finansministerierne har haft afgørende indflydelse på reformerne i Norge og New Zealand, mens politikerne har haft større indflydelse på reformkursen i Danmark og Irland,” siger Johan Christensen.

Forskel på ulighedsdiskussioner

Man kan sagtens argumentere for, at det er mest demokratisk, hvis det er folkevalgte politikere frem for økonomer i statsadministrationen, der lægger linjen for den økonomiske politik, medgiver Johan Christensen.

”Og der er ingen tvivl om, at den norske model er mere teknokratisk og ekspertstyret end den danske. I Danmark fylder diskussionerne om ulighed meget mere, end de gør hos os. I et af mine interviews sagde en politisk rådgiver for VK-regeringen, at kraftige skattelettelser ville være den rene gift for de borgerlige partiers vælgertilslutning.”

Med til historien om, at Danmark i højere grad end Norge har hængt fast i en makroøkonomisk tænkemåde i de reformer, der er blevet gennemført, hører dog også, at de – specielt i 1990’erne – blev dygtigt gennemført, fremhæver Johan Christensen.

”Med Mogens Lykketoft som finansminister havde den socialdemokratiske regering en politiker med stor økonomisk indsigt, som ikke bare vidste, hvornår man skulle stimulere økonomien for at få den i gang, men også hvornår man skulle træde på bremsen for at undgå overophedning.”

Hvem skal lave fremtidens reformer?

Johan Christensens bygger på ca. 80 interviews, som han gennemførte mellem 2009 og 2011 med politikere, embedsmænd og repræsentanter for interesseorganisationer og universiteter i de fire lande.

Men hvad så nu, spørger han selv i slutningen af sin bog, hvor en ny generation af økonomer med Thomas Piketty i spidsen foreslår, at fremtidens skattepolitik indrettes mindre efter kodeordet effektivitet og mere efter kodeordet lighed.

”Det neoklassiske syn på økonomien, herunder skatteøkonomien, har foreløbig vist sig meget modstandsdygtigt blandt økonomer i såvel den akademiske som den praktiske verden, så om de nye tanker og teorier om større lighed i skattesystemet slår igennem, er endnu uvist,” siger Johan Christensen.

Derimod føler han sig ret overbevist om, at de forskellige reformmiljøer i Danmark og Norge vil have betydning også i fremtiden.

”Strukturen og institutionerne i begge lande er opbygget over mange år, og de ændrer sig ikke så let. Så mens det norske spørgsmål kunne være: 'Vil vi også i fremtiden kunne rekruttere de bedste økonomer til reformarbejdet i Finansministeriet?', kunne det i Danmark være: 'Vil vi også i fremtiden have ledende politikere med tilstrækkelig økonomisk indsigt til at lave de rigtige økonomiske reformer?'”

---

Om undersøgelsen

Undersøgelsen bygger på ca. 80 interviews gennemført mellem 2009 og 2011 med nøgleaktører inden for økonomisk politik i Danmark, Norge, Irland og New Zealand. De interviewede var politikere, embedsmænd og repræsentanter for interesseorganisationer og universiteter.

I Danmark interviewede Johan Christensen i løbet af september 2010 de forhenværende finansministre Mogens Lykketoft (S) og Thor Pedersen (V) samt de forhenværende skatteministre Ole Stavad (S) og Carsten Koch (S). Sidstnævnte var desuden formand for den af VK-regeringen nedsatte skattekommission 2008-2009.

De resterende danske interviewpersoner, som optræder anonymt, omfatter: et medlem af Folketinget for De Radikale, to politiske rådgivere for Venstre, tre tidligere højtstående embedsmænd i Finansministeriet, en højtstående embedsmand i Skatteministeriet, en økonom fra Arbejderbevægelsens Erhvervsråd, en repræsentant fra erhvervslivet, to økonomer fra Københavns Universitet samt en politolog fra CBS.

Læs mere:

Jensen, Lotte (2008): 'Væk fra afgrunden. Finansministeriet som økonomisk styringsaktør'. Syddansk Universitetsforlag.

Christensen, Jørgen Grønnegaard (2009): 'De store kommissioner. Vise mænd, smagsdommere eller nyttige idioter'. Syddansk Universitetsforlag.

Campbell, John og Ove Kaj Pedersen (2014): 'The national origins of policy ideas: Knowledge regimes in the United States, France, Germany and Denmark'. Princeton University Press.