Reorganiseringer er risikable

Mens vi venter på effekterne af den store reorganisering fra én til syv nye styrelser, som det skandaleramte SKAT er i gang med, peger en artikel i fagtidsskriftet Administrativ Debat på, at omlægninger af den størrelsesorden ikke nødvendigvis er svaret, når politikerne vil geare offentlige organisationer til nutidens udfordringer.

Artiklen er skrevet af professor emeritus Jørgen Grønnegård Christensen og professor Peter Bjerre Mortensen, begge fra Statskundskab på Aarhus Universitet, og de peger på, at reorganiseringer altid kommer med en pris.

Reorganiseringer ’skaber friktion’ internt i organisationen, og de ’nedsætter medarbejdernes produktion et stykke frem, giver usikkerhed og forøget sygefravær’, skriver de. Samtidig forringer reorganiseringer også meget ofte de ledende embedsmænds rådgivning til det politiske niveau. Simpelthen fordi embedsmændene i en rum tid efter reorganiseringerne ikke har overskud til andet, end at få de nye administrative arbejdsgange og procedurer i deres organisation til at fungere.

Men hvorfor reorganiserer man så i det store omfang, vi ser i den offentlige administration herhjemme?

I SKAT har medarbejderne flere gange over en kort årrække måttet indstille sig på store ændringer af deres arbejdsplads, men som Jørgen Grønnegård Christensen og Peter Bjerre Mortensen gør opmærksom på, står SKAT langtfra alene. I 1979 fandtes der 85 statslige styrelser herhjemme, i 2001 var tallet 42, men siden er antallet igen begyndt at vokse til i dag 52 styrelser. Sundhed, Forsvar, Miljø og Fødevarer er eksempler på andre ressortområder, hvor man inden for de senere år har lagt strukturen om, og reorganiseringstrangen trives ikke kun på det statslige, men også på det regionale og det kommunale område med kommunalreformen i 2007 som det oplagte eksempel.

Stor tiltro til reorganisering

”De mange reorganiseringer skyldes, at man fra politisk hold betragter dem som et meget sikkert middel til at løse bestemte problemer,” siger Jørgen Grønnegård Christensen, som Djøf-bladet har bedt om et interview.

”Står man med et område, hvor noget er gået helt galt, som vi senest har set i SKAT, eller er man løbet ind i driftsproblemer af den ene eller anden art, eller har man blot en idé om, at der er effektivitetsgevinster at hente på et bestemt område, så viser historien, at politikere og ledende embedsmænd let kan forledes til at gribe ud efter standardløsningen, som er at lave om på organiseringen.”

Den store tiltro til reorganiseringer hviler imidlertid ikke på viden om, at de er effektive. Forskere såvel herhjemme som i andre vestlige lande har over årene gennemført et hav af undersøgelser af effekten af reorganiseringer, ”og de viser helt entydigt, at der ikke er nogen sikker sammenhæng mellem at organisere sig på en bestemt måde og organisationens evne til at sikre en bedre opgaveløsning,” fastslår Jørgen Grønnegård Christensen.

”Nogle gange opnås der – efter de obligatoriske indkøringsvanskeligheder – gevinster ved reorganiseringer, men andre gange opnår man dem overhovedet ikke. Den meget store og omfattende kommunalreform medførte eksempelvis aldrig de stordriftsfordele, som politikerne havde håbet på. Og det skyldes, at den greb ind i nogle utroligt komplicerede sammenhænge, som man ikke havde et klart billede af på forhånd,” siger han.

På de fleste ministerområder er kompleksiteten tilsvarende stor. Ikke bare pga. mange forskellige mål og hensyn inden for de enkelte områder, men også fordi disse mål og hensyn i mange tilfælde vil trække i forskellige retninger og kalde på forskellige organisatoriske svar. Som eksempler på sådanne forskellige – og potentielt modsatrettede – mål og hensyn nævner Jørgen Grønnegård Christensen: Lovmæssig forvaltning og parlamentarisk kontrol over for politisk betjening og hurtig reaktionsevne, effektiv koordinering og ressourceudnyttelse over for faglig kvalitet og borgernes retssikkerhed og endelig samarbejde med eksterne interessenter over for tæt koncernstyring.

”I den daglige praksis i en given styrelse kan der let opstå indbyrdes modsætningsforhold mellem områder som disse, og derfor bør beslutningstagere i langt højere grad anerkende problemernes kompleksitet på den ene side og deres egen begrænsede rationalitet på den anden, før de kaster sig ud i en reorganisering,” siger Jørgen Grønnegård Christensen.

Den rationelle illusion

En nøglereference i hans egen forskning er begrebet ’den rationelle illusion’, som stammer fra den amerikanske nobelprisvinder Herbert Simon (1916-2001).

Herbert Simons forskning i beslutningsteori og beslutningsadfærd viste, at beslutningstagere har langt sværere ved at handle målorienteret og rationelt, end man tidligere havde antaget. Det skyldes især, at der altid vil være mere tilgængelig information, end beslutningstageren kan opfatte og forholde sig til. Derfor er begrænset opmærksomhed hos beslutningstageren en større forhindring for rationelle beslutninger end adgangen til relevant information. Beslutningstageren vil have tendens til at fokusere på nogle få aspekter af den tilgængelige information og overse andre aspekter, som senere kan vise sig at have været mindst lige så relevante.

”Derfor har mange reorganiseringer fokus på nogle få hensyn på bekostning af en lang række andre hensyn. Og dermed lægges kimen til fremtidige problemer og nye reorganiseringer,” forklarer Jørgen Grønnegård Christensen.

Som eksempel peger han på SKAT. Så sent som i midten af 00´erne gennemførte den daværende VK-regering en meget markant centralisering af Skatteministeriets administrative struktur, der en kort overgang resulterede i en enhedsorganisation, som siden blev splittet op i departementet og enhedsstyrelsen SKAT.

”Begrundelserne for centraliseringen af SKAT dengang lød sådan set fornuftige nok. Det handlede bl.a. om øget politisk lydhørhed og omstillingsparathed og bedre ressourceudnyttelse og sammenhæng i opgaveløsningen på tværs af organisationen. Men reorganiseringen gik umådelig hurtigt, og man reducerede medarbejderantallet meget markant – bl.a. ud fra en stærk tiltro til et nyt digitalt inddrivelsessystem, EFI, som senere skulle vise sig at fungere så dårligt, at man måtte skrotte systemet fuldstændigt,” siger Jørgen Grønnegård Christensen.

Hastværk er frygtelig farligt

EFI er dog langt fra det eneste driftsproblem, som efter reorganiseringen for 12 år siden har tårnet sig op i SKAT, og derfor går VLAK-regeringen nu i den stik modsatte retning ved at opdele SKAT´s enhedsstyrelse i syv nye styrelser. Det sker ifølge en nyligt udsendt pressemeddelelse fra Skatteministeriet fordi:

”Mindre og mere specialiserede styrelser vil give mulighed for at styrke fagligheden på de enkelte områder, give et større ledelsesmæssigt fokus, forbedre mulighederne for effektiv styring og samtidig give en mere klar ansvarsfordeling i forhold til de enkelte områder i skatteforvaltningen.”

Igen en begrundelse for reorganisering, som sådan set lyder fornuftig nok, men om den kommer til at indhøste de gevinster, som regeringen håber, er slet ikke sikkert, mener Jørgen Grønnegård.

”Man kan godt have en pointe i, at den nye opdeling kan give en mere overskuelig og gennemsigtig organisation end den tidligere enhedsstyrelse. Men om netop syv styrelser er svaret på SKAT’s problemer med at inddrive skat på en tilfredsstillende måde, eller om fem eller tre styrelser havde været lige så godt eller bedre, tror jeg ikke engang den ansvarlige minister og hans ledende embedsmænd har en sikker forestilling om. Det kan kun tiden vise,” siger han.

Til gengæld nærer Jørgen Grønnegård en vis forhåbning om, at de nuværende beslutningstagere i Skatteministeriet har lært så meget af den forrige og fejlslagne reorganisering af SKAT, at gentagelser af de senere års skandaler kan undgås i fremtiden.

”Jeg tror, man har lært så meget, at hastværk er frygtelig farligt, og at man derfor skal bevæge sig langsomt og forsigtigt fremad, når man retter op,” siger han.

Prøv jer frem

I deres artikel i Administrativ Debat fremlægger Jørgen Grønnegård og Peter Bjerre Mortensen et alternativ til større reorganiseringer af organisationer, for der ”er nemlig en anden måde at gå til disse svære beslutninger på,” skriver de.

”Prøv jer frem,” lyder det første forslag til politikere og offentlige ledere. ”Se, hvad der virker. Vær bevidst om de store omkostninger ned igennem ministeriet ved hyppige og pludselige reorganiseringer. Erkend, at reorganiseringer er et brutalt værktøj – man skal populært sagt ikke bruge en vinkel-sliber, når problemet kan løses med en neglefil.”

”Vi er selvfølgelig opmærksomme på, at reorganiseringer også tit handler om politik, og om at man som minister har et stort behov for at vise, at man tager problemerne alvorligt. Ligesom man heller ikke skal være blind for, at organisation og reorganisering i høj grad handler om magtfordeling,” siger Jørgen Grønnegård Christensen.

”Og problemerne på et givent område kan da endelig også sagtens være af en art, som betyder, at en reorganisering kan være den rigtige løsning – eller i hvert fald en god del af den. Men det gør aldrig, at man skal lave organisationen om igen, så snart der er noget andet, der kører skævt. Og her vil vi gerne opfordre embedsmændene til at træde frem og sige klart til, og sige klart fra. Det er dem, der ved mest om organisationen, og som ministrenes rådgivere har de et meget stort ansvar for at levere en rådgivning, der sikrer den bedst mulige løsning for organisationen.”

Læs mere: 

Jørgen Grønnegård Christensen og Peter Bjerre Mortensens artikel, ’Ministeriernes omskiftelige organisering’, kan læses i Administrativ Debat, nr. 1, 2017.

Gary J. Miller & Andrew B. Whitford: ‘Above Politics’, 2016.

Peter Bjerre Mortensen og Jørgen Grønnegård Christensen: ’I politikkens vold – Offentlige lederes vilkår og muligheder’, Djøf Forlag, 2016.  

Edward C. Page & Bill Jenkins: ‘Policy Bureaucracy. Government with a cast of thousands’, 2005.

Herbert Simon: ‘Administrative Behavior’, 1945. 

Det nye SKAT

Frem mod 2020 bliver der investeret næsten syv milliarder kroner ekstra i SKAT. 1.000 ekstra medarbejdere skal ansættes. Blandt de nuværende medarbejdere står mange foran pension, og andre ventes at forlade deres arbejdsplads som følge af udflytning.

Som det fremgår af ministeriets egen hjemmeside, står SKAT ’derfor over for en historisk stor rekrutteringsopgave’. Medarbejderstaben skal fordeles på i alt syv nye styrelser, som efter planen slår dørene op 1. juli 2018:

• Skattestyrelsen i København.
• Toldstyrelsen i Aarhus.
• Gældsstyrelsen i Middelfart.
• Vurderingsstyrelsen i Roskilde.
• Administrations- og Servicestyrelsen i Herning.
• Motorstyrelsen i Aalborg.
• Udviklings- og Forenklingsstyrelsen i København.