Borgmestre består, kommunaldirektører forgår

Ministre forgår, embedsmænd består, lyder talemåden. Men i ledelsen af den moderne danske storkommune er det ikke længere tilfældet. Antallet af kommunale topchefer er faldet. Samtidig er er der kortere mellem udskiftningerne på topplan i kommunerne.

Derfor vender Aarhus’ stadsdirektør Niels Højberg også talemåden på hovedet: Borgmestre består, kommunaldirektører forgår.

”Vi embedsfolk er til for at betjene politikerne. Hvis et byråd ikke synes, vi er brugbare for den måde, de ønsker at arbejde på, må vejene skilles. Man skal matche hinanden. Og så er den sådan set ikke længere. Det er en del af gamet, som – synes jeg – er åbenlys og tydelig for alle parter.”

Man ser det fx efter et kommunalvalg. Der går et stykke tid, og så kan kommunaldirektøren eller ligefrem hele direktionen være skiftet ud, siger han.

”Det handler typisk ikke om, at nogen har begået fejl eller givet forkert politisk rådgivning, men om at alle parter undervurderer, hvor store forandringer et valg kan give anledning til.”

I gennemsnit udskiftes en tredjedel af byrådsmedlemmerne ved et valg, pointerer han.

”Det giver en ny arbejdskultur i et byråd og dermed måske et ønske om fornyelse også i den administrative top. I den situation er det altid politikerne, der har ret.”

Skidt for holdet, skidt for træneren

En kommunaldirektørs jobtryghed svarer til en fodboldtræners, siger Lisbeth Binderup, kommunaldirektør i Skanderborg. Går det skidt for holdet, er man den, som må træde til side, også selvom man ikke var den, som brændte straffesparkene.

”Det er sådan set, som det skal være, og et vilkår, man kender, når man søger det her job. Medarbejderne har krav på god ledelse, og jo højere man kommer op i hierarkiet, desto større tyngde har det argument.”

Og så er kommunaldirektøren også helt afgørende for, om et byråd og en borgmester kan slå igennem. Kommunaldirektøren skal have et godt samspil med sin organisation, sit byråd og sin borgmester, siger hun.

”Går det af en eller anden grund galt – med eller uden kommunaldirektørens skyld – så må han eller hun vige pladsen. For man kan hverken fyre en organisation eller et byråd.”

Det er også argumentet for ordentlige vilkår ved fratrædelse, understreger Lisbeth Binderup.

For det første skal en kommunaldirektør turde have en risikovilje til at sige fra i kritiske situationer. Det er meget vigtigt, fastslår hun.

”For det andet ser man jo også på risikoen, når man overvejer at søge jobbet. Den risiko er lettere at bære, hvis man ved, man har en faldskærm, hvis man er nødt til at forlade jobbet. For man er jo blacklistet et stykke tid efter sådan et forløb.”

Jesper Thyrring Møller, Hedensteds kommunaldirektør, er enig i, at afskedigelsesrisikoen for kommunaldirektører er højere end i de fleste andre offentlige topjob. Og også i, at det er et vilkår.

”Private virksomheders bestyrelser skifter også den adm. direktør ud, hvis de vil en anden vej. Det ligger i stillingen, i aflønningen og i vores kontraktforhold, at sådan må det gå en gang imellem.”

Det er vigtigt, at man ikke stigmatiserer de ledere, det sker for, understreger han.

”Det bør man ikke. Heldigvis kender jeg mange kolleger, som har fundet et godt eller bedre job i en ny kommune, selvom matchet ikke holdt i den første. Det vidner om professionalisme hos byrådene.”

Det umulige er muligt

Kommunaldirektøren sidder dør om dør med borgmesteren, og deres samarbejde skal være godt. Ellers går det ikke. Men kommunaldirektøren er også hele byrådets nærmeste rådgiver og sparringspartner.

”Selvom man er 100 procent tillidsfuld med borgmesteren, er man også 100 procent tillidsfuld med byrådet. Det lyder, som om det ikke er muligt. Men det er muligt,” siger Jesper Thyrring Møller.

”Den flertydighed skal vi kunne være i – og være det troværdigt,” siger Niels Højberg, stadsdirektøren fra Aarhus.

”Så det er klart, at hvis en borgmester har fået lov til at knytte toplederen for tæt til sig selv, er vedkommende ikke brugbar for en ny borgmester af en anden farve.”

Men det har vi ikke set ret mange eksempler på i tidens løb, pointerer han.

Faktisk er det nærmest omvendt, viser den eneste empiri, vi har om udskiftning af kommunaldirektører efter et valg.

Kommunalforsker på SDU, postdoc Niels Opstrup, har sammen med bl.a. professor Jørgen Grønnegård Christensen undersøgt udskiftningen af kommunaldirektører efter et kommunalvalg i årene op til 2005, altså før kommunalreformen i 2007.

”Der var ikke noget, som tydede på, at et simpelt skift fra fx en S-borgmester til en V-borgmester øgede sandsynligheden for, at kommunaldirektøren blev skiftet ud,” siger Niels Opstrup.

Undersøgelsen viste omvendt, at sandsynligheden for skift af kommunaldirektør øgedes, når en borgmester afløstes af en ny borgmester af samme partifarve.

”Formentlig fordi det var borgmestre, som havde siddet længe og nu blev afløst af en yngre partifælle, som ønskede at sætte sit eget hold,” forklarer Niels Opstrup.

Slankede direktioner

Efter kommunalreformen i 2017 – hvor 271 kommuner blev til 98 – har udskiftningen af kommunale topchefer været langt større end før reformen. Ikke bare i årene lige efter sammenlægningerne. Det fortsætter.

Fra 2010 til 2017 faldt antallet af kommunale topchefer fra 559 til 431, viser tal fra Kommunernes og Regionernes Løndatakontor.

Professor Kurt Houlberg, der forsker i kommunal organisation og økonomi på Det Nationale Forsknings- og Analysecenter for Velfærd, bekræfter, at direktionerne er blevet slanket.

”Rigtig mange kommuner har siden 2010 arbejdet på at reorganisere sig. Der er tale om en ’reformrunde to’ efter kommunalreformen, hvor man lidt forsimplet udtrykt fortsætter med at indhøste de administrative stordriftsfordele på øverste topniveau.”

Denne proces forstærkes af det økonomiske pres efter finanskrisen og af den stærkere statslige styring af kommunernes økonomi, fastslår han.

”Den moderne kommunale topleder skal håndtere mange komplekse, modsætningsfyldte krav og fx bidrage aktivt til effektiviserings-, innovations- og motivationsstrategier,” siger han og pointerer:

”Det er alt andet lige nemmere at tilgodese mange forskellige interesser ved ressourcerigelighed. Siden 2009 har kommunerne reduceret serviceudgifterne med 11-12 mia. kr. Det stiller store krav også til kommunaldirektørens rolle som rådgiver af borgmester og byråd – plus at topembedsmanden risikerer at stå i en situation, hvor hans eller hendes tanker om kommunens effektiviseringsstrategi og strategiske udvikling ikke flugter med det politiske flertal.”

”Vis mig en privat topchef med lignende vilkår”

Bedøm vores løn og fratrædelsesvilkår i forhold til opgaven, ansvaret og jobusikkerheden, siger Rie Perry, kommunaldirektør i Næstved.

Rie Perry, cand.jur., kommunaldirektør i Næstved, har været kommunaldirektør i Odsherred, udviklingsdirektør i Slagelse og økonomi- og udviklingsdirektør i Bornholms Regionskommune. Hun er medlem af Kommunaldirektørforeningens bestyrelse.

”Min største udfordring som kommunaldirektør er at sikre kommunens sammenhængskraft, så ansatte forstår, hvor byrådet vil hen og hvorfor. Den oversætteropgave synes jeg er en af kommunaldirektørens vigtigste opgaver.”

Mange tror, at en kommunaldirektør svarer til en departementschef, men sådan er det ikke.

”Jeg synes, sammenligningen er forfejlet. Vi har ikke ret meget til fælles opgavemæssigt, ud over at vi er ansat i en politisk styret organisation,” siger Rie Perry.

”Jeg betjener hele byrådet. Jeg skal sikre, at alle byrådets medlemmer betjenes ligeligt, og at der er plads til alle politiske, demokratiske vinkler på en sag. Husk altid, at det er byrådet, ikke borgmesteren, der ansætter kommunaldirektøren. Du skal have en god og tæt relation til borgmesteren, men du må aldrig blive for ensidig i din ledelsestilgang eller understøttelse af én politiker. Jeg er ikke ansat til at lave spin for én bestemt.”

Det er også byrådet, der fyrer jer. Hvordan oplever du jeres ansættelsestryghed?

”Jeg synes faktisk, at de kontraktvilkår, vi har – med mulighed for et års opsigelses-periode og et års lønudbetaling – er en fin tryghed på direktørniveau. Det andet er så, at tålmodigheden er blevet kortere, i forhold til hvor mange forkerte trin vi set fra det politiske niveau kan tage, før man ikke passer ind længere. Det gør selvfølgelig noget ved den måde, man er kommunaldirektør på.”

Går det ud over, hvornår I siger fra til politikerne?

”Nej, tværtimod. Det betyder, at jeg er meget tydelig på, at min opgave er at sikre, at vores organisation belyser sagerne så grundigt og ordentligt som muligt for politikerne, og at de alle har lige mulighed for at tilgå sagerne. Min platform er objektiviteten.”

Medier, lokalpolitikere og borgere kritiserer tit, at I får for meget med ud ved en fratrædelsessag.

”Jeg synes, det skal bedømmes i forhold til opgaven, ansvaret og den jobusikkerhed, man har. Jeg er chef for næsten 7.000 ansatte med ansvar for fra alt fra huller i vejene til huller i skolebørnenes tænder, et budget på 6,5 mia. – og har en bestyrelse på 31 medlemmer, som er valgt på at være uenige. Prøv at vise mig en privat topchef med lignende vilkår, som er i nærheden af min løn og øvrige vilkår. Jeg synes ikke, at vi på den store sammenligning har urimeligt gode vilkår.”

”Hånden på hjertet: Det fungerer enormt fredeligt”

I ministerierne lukker glasdøren mellem ministeren og embedsværket i samme øjeblik, et folketingsvalg er udskrevet. Men hvordan er det i en kommune?

Vi fanger kommunaldirektøren i Syddjurs, Jesper Hosbond Jensen, der er scient.adm. fra Aalborg Universitet, netop som han sidder på sit kontor med dagsordenen til byrådsmødet lidt senere på eftermiddagen.

Dagsordenspunkt 929 hedder ’Opmærksomhedspunkter ved kommunalvalget 2017’. Der er fire punkter: Om ytringsfrihed, om ligebehandling, om institutionsbesøg og om pressemeddelelser og taler. Med en eksemplificering i den lette ende: Hvis du er formand for skoleudvalget, kører du ikke ud på skolebesøg i dit partis valgbus.

Kodekset går ud både til alle politikerne og alle ansatte.

”Det er vores opgave som ansatte at understøtte vores byrådspolitikere også under et valg, så de ikke på en eller anden måde bliver kompromitteret,” forklarer Jesper Hosbond Jensen.

Men hvad med ham selv? Måske kunne borgmesteren, som han har siddet dør og dør med de sidste fire år, godt drømme om lidt specialservice under valgkampen.

”Den diskussion – om hvor grænsedragningen mellem politik og forvaltning går – har vi løbende. Valget aktualiserer den, men vi har en god og fælles forståelse. Jeg er ikke som i departementerne ministerens rådgiver. Jeg er hele byrådets administrerende direktør og rådgiver. Vi i direktionen tager op til valget en afklaring med borgmester, udvalgsformænd og byrådsmedlemmer om, hvad der hører til på den politiske bane, og hvad der hører til på den administrative. Det sker helt naturligt. Alle skal føle sig lige godt betjent af embedsværket, også når der er valgkamp.”

Og hånden på hjertet, siger han:

”Det fungerer enormt godt og fredeligt.”

Det skal koste at afskedige topchefen

I 2016 blev 4,2 pct. af Djøfs chefmedlemmer i kommunerne afskediget eller fik ændret deres stilling i et omfang, som kan sidestilles med en afskedigelse. I staten var det 2,5 pct. Djøfbladet har spurgt Henning Thiesen, formand for offentlige chefer i Djøf, hvordan det kan være.

Hvorfor har I så mange sager med kommunale chefer?

”Fordi man som kommunaldirektør eller direktør i en kommune er meget tæt på både borgmester og byråd. Det gør, at man nemt kan komme i klemme i forbindelse med en i bund og grund politisk betinget konflikt. Den risiko gør, at man skal have en god beskyttelse, hvis arbejdsgiveren vælger at afbryde ansættelsesforholdet. Det er helt nødvendigt, hvis kommunerne skal kunne tiltrække de dygtigste til at påtage sig ansvaret.”

Medier, lokalpolitikere og borgere kritiserer ofte i konkrete sager, at topchefen fx går ud med to års løn – de mener, at det er for dyrt og lukrativt.

”Jeg kan sådan set godt forstå den umiddelbare reaktion. Men jeg nødt til at hæve mig lidt op her. Det er også af hensyn til vores demokrati. Vi skal have en beskyttelse ved afsked, så embedsmænd er i stand til at give en saglig og faglig rådgivning uden hele tiden at skulle bekymre sig om, hvad der sker, hvis de mister deres brød.”

Hvor svært er det at komme videre efter et forløb, hvor man er ’blevet forhandlet ud’?

”Det tror jeg er meget individuelt. Jeg kan sagtens komme i tanke om eksempler, hvor vores medlemmer er kommet hurtigt videre til et andet kommunalt topjob, men jeg kan bestemt finde eksempler på det modsatte. Det er jo desværre sådan, at nogle af disse sager får massiv presseomtale. Det kan gøre det vanskeligere for den pågældende at finde et nyt job. Det er yderligere en begrundelse for, at det er vigtigt med fornuftige fratrædelsesordninger.”

Er de nuværende fratrædelsesvilkår for kommunale chefer gode nok?

”Fra Djøfs side arbejder vi løbende med, at de centrale aftaler for vores medlemmer – uanset om ansættelsesformen er åremål, tidsbegrænset stilling, på kontrakt eller som tjenestemand – indeholder den nødvendige beskyttelse. Djøf lægger også rigtig mange vitaminer i de konkrete vilkårsaftaler i de sager, hvor det er blevet besluttet, at et chefmedlem skal fratræde.”