Paradigmer får servicetjek

Debatten for og imod New Public Management raser, og den er fyldt med floskler og forenklede fjendebilleder. Derfor er det velkomment, at fire af Danmarks førende forvaltningsforskere med bogen ’Offentlige Styringsparadigmer’ er gået sammen om at bringe lidt orden i begreberne.

Bogen er enkelt og pædagogisk bygget op om beskrivelsen af fem styringsparadigmer: Bureaukrati og professionsstyring, New Public Management, Neo-Weberian State, Digital Era Governance og New Public Governance. Hvert paradigme beskrives ud fra en klar systematik, der omfatter de enkelte paradigmers historiske og geografiske kontekst, deres inspirationskilder og idégrundlag samt debatten omkring dem. Det er forbilledligt kort og klart gennemført, og de fem kapitler vil formentlig i sig selv være nok til at stille sulten efter overblik hos de studerende, beslutningstagere og øvrige praktikere, som bogen henvender sig til.

For at skære forskellene på de fem paradigmer ud i pap placeres de i ’styringsdiamanten’, som består af fire dimensioner: Centraliseringsgrad, anvendelse af værdier i styringen, inddragelse af det omgivende samfund og tiltro til incitamentsstyring. Diamanten skærper læserens forståelse af ligheder og forskelle paradigmerne imellem, men det sker på bekostning af den nuancerigdom, som i øvrigt kendetegner bogen.

Der gøres i de fem kapitler et behjertet forsøg på at evaluere de enkelte paradigmers empiriske resultater, men grundlaget er ofte tyndt og fyldt med forbehold, hvilket måske forklares bedst af forfatternes egen definition af paradigmerne: De er netop ikke udtryk for historiske styringsregimer, der kan evalueres empirisk, men ”mere eller mindre sammenhængende forestillinger om, hvordan man styrer og bliver styret”. Allerede her advares læseren om, at dagligdagen i den offentlige sektor ikke entydigt kan indplaceres i et af de fem paradigmer.

Og advarslen er helt på sin plads. Virkeligheden viser sig nemlig i al sin grufulde kompleksitet i det afsluttende kapitel med den løfterige titel ’Ledelse i en offentlig sektor præget af skiftende, konkurrerende og hybride styringsparadigmer’. Her udfoldes paradigmernes sameksistens som dilemmaer, der skal håndteres af den offentlige leder. For lederne gælder det om at have blik for mangfoldigheden af interessenter og deres styringsforståelser, om at vælge og prioritere mål for organisationens performance og om at forstå paradigmerne som udtryk for det ’nyttige’ i en bestemt institutionel og historisk kontekst.

Diskussionen kommer godt omkring de genkendelige dilemmaer i offentlig ledelse, og begreber fra den teoretiske litteratur som ’hykleri’ og ’afkobling’ (mellem officiel styringsideologi og praktisk virkelighed) formidles, så det giver mening for målgruppen. Af indlysende grunde er der ikke tale om en manual til offentlig ledelse i en verden af uoverskuelig kompleksitet og konkurrerende paradigmer. Der er snarere tale om udvalgte, modsætningsfyldte billeder af den virkelighed, læserne skal navigere i. Den klarhed, som diamanten og de fem styringsparadigmer har opbygget, synker i grus under læsningen af det sidste kapitel, og vi står igen – studerende såvel som praktikere – overladt til os selv i det ubønhørlige virvar af para-digmer og virkeligheder.

Paradigmer på godt og ondt

Måske er bogens vigtigste bidrag til den aktuelle styringsdebat at demontere para-digmerne som fikspunkt for debatten. Paradigmerne tilføres historisk og geografisk kontekst, og deres styrker og svagheder udstilles – især deres mangel på empirisk evidens. Det gør det langt sværere at fastholde debatten i et forenklet for og imod New Public Management.

Udvælgelsen af de fem styringsparadigmer er loyale over for den internationale akademiske litteratur, men for en praktiker fremstår kombinationen af bureaukrati og professionsstyring som det helt dominerende paradigme, der også fremover vil være den relevante ramme om hverdagen i den offentlige sektor. De seneste 35 år har vi set selektive påvirkninger fra New Public Management-tænkningen, mens de øvrige paradigmer mest repræsenterer enkeltstående temaer, der næppe kvalificerer til en plads ved siden af bureaukrati og professionsstyring.

Hvis vi skal videre i udviklingen af vores styringstænkning og i udviklingen af den offentlige sektor, skal vi frigøre os fra paradigmerne – slå NPM som forbillede og som fjendebillede ihjel – og gå meget mere pragmatisk til værks. Styringen skal ikke være den samme i stat, regioner og kommuner, og den skal ikke være ens på tværs af sektorer. Vi skal kræve større ydmyghed af styringstænkningen og sætte mere fokus på ledelsens betydning, når det gælder om at omsætte centrale styringsforestillinger til effektiv institutionsdrift, motiverede medarbejdere, tilfredse brugere og dokumenterede effekter af den offentlige indsats.

I den optik er bogen også nyttig læsning for innovationsministeren og Ledelseskommissionen samt for deres sekretariat i Moderniseringsstyrelsen og Finansministeriet.

Om anmelderen:

Adam Wolf er adm. direktør i Danske regioner, tidligere direktør i Domstolsstyrelsen og afdelingschef i Finansministeriet. Han har været formand for OECD's Public Management Committee.