Kommunal stordrift uden besparelser

Danske kommuner har ikke sparet penge som følge af strukturreformen, der for 10 år siden reducerede 271 kommuner til 98, og som i omfang og skala er en af de største i nyere dansk politisk og forvaltningsmæssig historie.

Det viser professor Søren Serritzlew og hans kollegers forskning.

”Ganske vist er der enkeltområder, især inden for administration, hvor de sammenlagte kommuner har haft stordriftsfordele, men de er blevet spist op af udgiftsvækst på andre områder. Og på de store velfærdsområder som skoler, børnehaver og ældrepleje, som tegner sig for langt hovedparten af kommunernes udgifter, er forskellen på, hvordan det efter reformen er gået i de sammenlagte og ikke-sammenlagte kommuner tæt på nul,” siger Søren Serritzlew, der er professor i statskundskab på Aarhus Universitet (AU).

Dermed prikker Serritzlew og kollegerne, der tæller to danske og en amerikansk professor, hul på et af de primære argumenter for at gennemføre politiske og forvaltningsmæssige omlægninger fra små til store enheder. Hvor den typiske danske kommune før reformen havde mellem 5.000 og 10.000 indbyggere, har den i dag mellem 30.000 og 50.000 indbyggere.

”Den traditionelle forventning inden for samfundsvidenskaben er, at økonomien vil forbedres som følge af stordriftsfordele, når man lægger små enheder sammen i store, men det er altså ikke tilfældet her,” siger Søren Serritzlew.

Ganske vist fandt han i den første undersøgelse sammen med kollegerne Kurt Houlberg, KORA, og Jens Blom-Hansen, AU (publiceret 2014), at de sammenlagte kommuner realiserede besparelser på 500 kr. pr. borger om året.

”Et godt bud på denne gevinst – som først dukkede op to-tre år efter reformens igangsættelse – er, at der var brug for færre chefer og medarbejdere i administrationen af de nye sammenlagte kommuner,” siger Søren Serritzlew.

Men i hans næste undersøgelse (publiceret 2016), hvor den danske forskertrio blev udvidet med professor Daniel Treisman fra University of California, undersøgte de alle de kommunale udgiftsområder efter kommunesammenlægningerne, og her var resultatet et rundt 0.

Ganske vist var der igen besparelser at finde på de sammenlagte kommuners administrationsudgifter samt på udgifter til vedligeholdelse af veje, men på de store velfærdsområder, som udgør 70-80 pct. af kommuner­nes samlede udgifter, var udgifterne
uforandrede. Og på arbejdsmarkeds­området fandt forskerne ”så kraftige stigninger i de sammenlagte kom­muners udgifter, at besparelserne på administration og veje blev spist op,” siger Søren Serritzlew.

Udenlandske medier følger med

Begge undersøgelser er blevet publiceret i toneangivende internationale tidsskrifter, og det skyldes, at den danske strukturreform af flere grunde er temmelig enestående i international sammenhæng.

”Der er tale om en sjældent stor reform, ikke bare i dansk, men også i international sammenhæng. Derfor er effektmålinger af reformen interessante for folk med interesse for politik og forvaltning, også i andre lande,” forklarer Søren Serritzlew.  

”I de fleste andre lande ville det være svært for en central magt at lave hele strukturen for den offentlige sektor om, sådan som der reelt var tale om. Ud over at de fleste kommuner blev lagt sammen med en eller flere andre kommuner, blev 14 amter nedlagt og erstattet af fem nye regioner, og samtidig blev opgavefordelingen mellem kommuner og regioner ændret, så kommunerne overtog opgaver, som før reformen havde ligget i amterne. I de fleste andre lande ville der simpelthen have været for mange aktører, der kunne sige nej og lægge hindringer i vejen for så stor en reform.”

Men ikke i Danmark, hvor reformen blev vedtaget politisk af den daværende VK-regering og Dansk Folkeparti, og hvor daværende indenrigs- og sundhedsminister Lars Løkke Rasmussen (V) sammen med sine embedsmænd stod i spidsen for sammenlægningen. I et nyligt interview med Altinget siger den tidligere departementschef i Indenrigs- og Sundhedsministeriet, Ib Valsborg, at det efter hans opfattelse var den ændrede opgavefordeling mellem regioner og kommuner, ”der kunne overbevise mange i kommunerne om, at det var værd at være med.” 

En anden årsag til den udenlandske interesse for forskningen i den danske strukturreforms konsekvenser er, at 32 kommuner gik fri af sammenlægningen, mens de resterende 239 kommuner blev kogt ned til 66 nye sammenlagte kommuner.

”Som forskere har vi på den måde fået en kontrolgruppe på 32 kommuner og kan dermed undgå, at de løbende forandringer i priser og serviceniveau, som uundgåeligt vil opstå hen over årene, kan påvirke vores måling af sammenlægnings-effekterne”, forklarer Søren Serritzlew. 

Afstanden til politikerne vokser

Ligesom en række andre danske forskere har Søren Serritzlew også undersøgt de demokratiske konsekvenser af strukturreformen, når små politiske og forvaltningsmæssige enheder omdannes til store enheder.  

”Vores undersøgelse blev foretaget kort efter reformens ikrafttræden og publiceret i 2011, og den viste en ret dramatisk forringelse af borgernes opfattelse af deres egne muligheder for at præge de kommunalpolitiske beslutninger i de sammenlagte kommuner. Den negative effekt voksede i takt med kommunens størrelse, og på den baggrund tolkede vi resultatet som en permanent negativ demokratisk effekt af, at afstanden mellem borgere og politikere blev større med strukturreformen,” siger Søren Serritzlew.

Undersøgelsen, som han foretog sammen med professor David Dreyer Lassen fra Københavns Universitet, viser et markant fald i borgernes politiske selvtillid, som handler om deres egen tro på, at de vil være i stand til at få indflydelse på de lokalpolitiske beslutninger. Faldet var så markant, at det svarer til forskellen på den politiske selvtillid hos henholdsvis højtuddannede og lavtuddannede, som traditionelt er meget stor.

”Der er dog lavet en undersøgelse nogle år senere (publiceret i 2013) af Sune Welling Hansen, Syddansk Universitet, som fandt et markant mindre fald i borgernes politiske selvtillid. Så min samlede vurdering er, at der er sket et fald, men at det er svært at sige præcist hvor stort,” siger Søren Serritzlew.

Ud over tidsforskellen var de to undersøgelsers design heller ikke helt identisk.

”Så forskellen på vores resultater kan både skyldes, at de måler på lidt forskellig måde, at den demokratiske effekt af strukturreformen er aftaget med årene – eller en kombination af de to årsager,” siger Søren Serritzlew.

Andre danske studier har undersøgt de demokratiske effekter af strukturreformen på følgende kriterier: Borgernes viden om politik, der er uændret efter reformen. Borgernes valgdeltagelse, som er svagt faldende efter reformen. Og endelig borgernes tilfredshed med de politiske beslutninger, som kommunalbestyrelsen i deres kommune træffer, hvor der ligeledes er svag tilbagegang at spore. Ingen af demokratiundersøgelserne viser positive effekter af strukturreformen, sammenfatter Søren Serritzlew.

”På den baggrund man man konklu­dere, at kommunesammenlægningerne overordnet set har skadet demokratiet, men at effekten er begrænset. Det danske lokaldemokrati scorer stadig højt i forhold til andre lande, så der er ikke belæg for at tale om en demokratisk krise som følge af sammenlægningerne, men man kan godt tale om reformen som et skridt i den forkerte retning rent demokratisk,” siger han.

Implementering gik smertefrit

Med den viden, vi har i dag, skulle man så ikke bare have ladet være med at lave den strukturreform?

”Det er mere et politisk spørgsmål, for der kan være andre formål med reformen end økonomiske stordriftsfordele og fortsat velfunger­ende lokaldemokrati. Et af de argumenter, der vejede tungt i bl.a. Strukturkommissionens argumenter for en reform, var muligheden for øget faglig bæredygtighed i de sammenlagte kommuner. Ifølge fortalerne for reformen havde især de mange små kommuner svært ved at oparbejde den fornødne faglige ekspertise i deres interne administration og i deres service til borgerne,” svarer Søren Serritzlew.

Om kommunerne overordnet set har styrket deres faglige bæredygtighed med strukturreformen er imidlertid svært, måske umuligt at undersøge, mener han.

”Faglig bæredygtighed var en af nøglebegrundelserne for reformen, men det var efter min mening ret vagt, hvad der lå i det, og derfor er det også svært at undersøge.”

Afslutningsvis peger Søren Serritzlew på, at ”selve implemen­teringen af reformen gik forbløffende let og smertefrit.”

”Der var jo tale om en ekstremt stor organisatorisk ændring, hvor man lagde store, komplekse organisationer sammen i en helt ny organisatorisk struktur med nye administrative og politiske ledelser. Og det vel at mærke uden at det – i forbindelse med selve sammenlægningerne – har resulteret i alt for mange problemer. Det er ganske imponerende og tjener de kommunale embedsmænd til ære.”

Læs mere:

Jens Blom-Hansen, Kurt Houlberg, Søren Serritzlew, Daniel Treisman (2016): ‘Jurisdiction Size and Local Government Policy Expenditure: Assessing the Effect of Municipal Amalgamation’. American Political Science Review, 110(4): 812-831.

David Dreyer Lassen & Søren Serritzlew (2011): ‘Jurisdiction Size and Local Democracy: Evidence on Internal Political Efficacy from Large-scale Municipal Reform’. American Political Science Review, 105(2):
238-258.

Sune Welling Hansen (2016): ’Hvordan gik det med lokaldemokratiet?’. Politik, 19(2): 78-94.

Bas Denters, Michael Goldsmith, Andreas Ladner, Poul Erik Mouritzen & Lawrence Rose (2014): ‘Size and Local Democracy’. Edward Elgar Publishing.