Et forsvar for bureaukratiet

Ineffektivt, inhumant, langsomt, upersonligt, uøkonomisk, ufleksibelt, umoderne og trægt. Det traditionelle bureaukrati er i dag blevet et synonym for alle de dårligdomme, store organisationer kan have. Og afbureaukratisering er derfor blevet et buzzword, når orga­nisationer skal gøres mere effektive, ­innovative og moderne. Ikke mindst i den offentlige sektor og centraladministrationen.

Men afviklingen af de gamle bureaukratiske mekanismer i det offentlige er ikke uden omkostninger. Det klassiske bureaukrati er nemlig et afgørende fundament for, at vores samfund hænger sammen. Og udvander vi det for meget, risikerer vi samtidig at ødelægge noget af det helligste i vores samfund: Vores demokrati og vores retssikkerhed.

Sådan lyder det i hvert fald fra britiske Paul du Gay, der er sociolog og globaliseringsprofessor ved Institut for Organisation på CBS. Han har ­igennem flere årtier forsket i bureaukratiet som styreform og især stillet skarpt på den voksende kritik af det traditionelle ­bureaukrati og på konsekvenserne af den stigende afbureaukratisering i den offentlige sektor.

”Bureaukratiet er blevet en paraplybetegnelse, som vi i dag bruger til at beskrive alle dårlige facetter ved organisationer. Og der er opstået sådan en stereotyp opfattelse af det ­klassiske ­bureaukrati: Støvede kontorer med ­papirnussere, der ikke laver andet end at flytte bunker og gøre livet surt for borg­erne. Men sandheden er jo, at bureaukratier er levende og aktive systemer med vigtige mekanismer, der har overlevet i mange år, fordi de tilfører vores samfund reel værdi. Men den fortælling er der mindre og mindre plads til i den moderne retorik om inno­vative, fleksible og omstillingsparate ­organisationer,” siger Paul du Gay.

Vi har glemt bureaukratiets formål

Han udgav i 2000 bogen ’In Praise of the Bureaucracy’ – en titel, som hans studerende dengang opfattede som ­ironisk. Men den var ramme alvor, og bogen indeholdt et forsvar for de klassiske bureaukratiske mekanismer i den offentlige forvaltning og advarede mod den voksende afvikling af dem. Bogen har dannet afsæt for Paul du Gays forskning og siden gjort ham kendt som bureaukratiets forkæmper.

Ifølge du Gay er en af de store udfordringer i vores opfattelse af bureaukratier, at det, vi kritiserer dem for – som fx at være træge, langsomme, ­ufleksible og upersonlige – præcis er meningen med dem i deres oprindelige form. Men samfundets voksende omstillingshastighed og nye offentlige styringsregimer som New Public Management har skabt et skævt ideal for moderne organisationer, der hylder alt det modsatte og har fået os til at glemme, hvad ­bureaukratiet egentlig betyder for vores samfund. Bl.a. at det er en styreform, som rent faktisk understøtter nogle ­afgørende demokratiske mekanismer i samfundet.

”New Public Management-æraen og den voksende tendens til at integrere mere resultatorienterede styringsformer fra den private sektor i det ­offentlige har de seneste årtier skabt en urealistisk forestilling om, hvordan offentlige organisationer og centraladministrationen skal fungere. Der mangler i dag en realisme i forståelsen af, hvorfor vi overhovedet har bureaukratier, og hvad det er for en værdi, de bidrager med i vores dagligdag og vores demokrati som helhed. Ting, vi ikke tænker over længere, men tager for givet,” siger Paul du Gay.

Sikrer det civiliserede samfund

Han argumenterer for, at hvis man sætter de bureaukratiske mekanismer ind i konkrete sammenhænge, bliver deres berettigelse pludselig tydelig. ­Hvilket gør det åbenlyst, at det, vi kritiserer dem for, er nogle af forudsætningerne for, at vi kan leve i et civiliseret samfund.

”Tag for eksempel den langsommelighed, som bureaukratier ofte kritiseres for. Den handler om at skabe tid til at belyse sager grundigt og sikre retfærdige udfald. Trægheden i systemet er nødvendig for at skabe tid til, at ting kan blive undersøgt og afdækket grundigt og til bunds,” siger han.

Paul du Gay ­nævner inhumanitet og ­bureaukratiers renommé for at ­være upersonlige ­robotagtige maskinerier som et andet hyppigt kritikpunkt, der også dækker over en vigtig mekanisme. Nemlig at sikre, at folk bliver behandlet ens, og at embedsmændene ikke lader embedsførelsen påvirke af deres ­personlige holdninger.

”Max Weber beskrev, at en ­offentlig ansat skulle forholde sig til sine opgaver uden følelse eller begejstring, had eller passion. Og det holder stadig i dag. For det er jo netop det, der ­sikrer, at embedsmænd ikke handler personligt, afhængigt af hvordan de lige har det eller føler for den ene eller den ­anden sag eller person,” siger han.

Lige så meget bottom-up som top-down

Et andet uberettiget – men også klassisk – kritikpunkt handler ifølge du Gay om, at bureaukratier er topstyrede hierarkier.

”De er måske nok hierarkiske, fordi de har klare kommandoveje. Men ser man på, hvordan de reelt fungerer, er bureaukratier lige så bottom-up, som de er topstyrede,” siger Paul du Gay.

Han beskriver, at bureaukratiet som styreform også har som mål at skabe konsensus mellem forskellige interesser og hensyn, der skal afvejes i et politiske system. Derfor har de indbyggede mekanismer, der skaber plads til, at de interesser bliver hørt på forskellige niveauer, og at viden og information kan bevæge sig op og ned i systemet. Deraf igen langsommeligheden.

Betragter man centraladministrationen på nært hold, vil man derfor se, at informationsstrømmene går begge veje og bevæger sig i loop. Selvom embedsmændene befinder sig nederst i systemet som dem, der skal sikre, at lovene fra toppen implementeres i praksis, er det samtidig også dem, der ­opfanger viden og information fra borgerne og brugerne om, hvordan lovene fungerer i praksis. Og derfor har de det også som en del af deres funktion at sende den information videre tilbage op i systemet, så fremtidige love kan justeres derefter.

”Folk overser, hvad det i praksis kræver at implementere love, der gælder for mange millioner mennesker, og hvordan en velfungerende forvaltning fungerer. Hvis en lov skal gælde for en hel befolkning, er den nødt til at hvile på klare procedurer og regler. For det er jo det, der sikrer den pålidelighed og forudsigelighed, vi har brug for for at kunne leve vores liv. Vi kender fx alle færdselsreglerne, som gør, at vi kan få trafikken til at flyde og dermed planlægge vores liv. At få de regler til at fungere kræver en vis dokumentation og udfyldning af formularer, som måske nok er irriterende. Men ­samtidig sikrer det, at du ikke får en vilkårlig fartbøde, fordi færdselsbetjenten havde en dårlig dag eller ikke kunne lide farven på din bil. Dermed er bureaukratiet også en sikring for et velfungerende retssystem og vores retssikkerhed, som skærmer os mod vilkårlighed,” siger Paul du Gay.

Bureaukratier er ikke ufejlbarlige

Han argumenterer for, at hvis man tog den fulde konsekvens af kritikken og gjorde den offentlige statsforvaltning mere strømlinet, hurtig og personlig, kan det få dybt uheldige konsekvenser.

”En større hurtighed i systemet kan komme til at betyde, at man ikke får belyst sager til bunds, og derfor heller ikke får det mest retfærdige udfald. En mere personlig behandling vil i ­praksis nemt komme til at betyde, at det er i orden, at sagsbehandlere afgør sager ­efter, hvor godt de kan lide deres klienter. Dermed vil systemet pludselig åbne op for langt mere korruption og ­nepotisme,” siger han.

Paul du Gay ønsker ikke at fremstille bureaukratier som ufejlbarlige og erkender, at det er en udfordring at få luget ud i procedurer og arbejdsgange, i takt med at samfundet ændrer sig, for at sikre, at utidssvarende procedurer ikke gør systemerne endnu langsommere, end de er i forvejen. Men alligevel advarer han mod den vedvarende afbureaukratisering, som præger den ­offentlige sektor i disse år, fordi han frygter, at den er ved at ødelægge ­nogle af de gode og sunde principper ved den ­bureaukratiske styreform – og dermed er i færd med at smide barnet ud med badevandet. En tendens, som især er eskaleret med indførelsen af New ­Public Management.

”New Public Management er jo inspireret af den private sektors mere agile og resultatorienterede måde at fungere på og har haft som eksplicit mål at luge ud i de træge offentlige bureaukratier. Jeg mener klart, at en vis udlugning har en berettigelse, men jeg synes desværre, at vi ser en tendens til en afbureaukratisering, der er så ukritisk, at det får nogle negative konsekvenser for vores samfund.”

New Labour er et skræmmeeksempel

Han nævner Tony Blairs New Labour-­regering som et skræmmeeksempel, der skrottede en lang række formelle arbejdsgange i den britiske forvaltning, fordi man syntes, at der var behov for at gøre forvaltningen og beslutningstagningen mere handlingsorienteret, uformel og moderne. Man holdt derfor op med at tage referater af en masse embedsmands- og politiske møder og sprang bureaukratiske forskrifter over, fordi de var tidskrævende. Det endte med at få katastrofale følger og førte til invasionen af Irak på, hvad der senere viste sig at have været et for alt løst og udokumenteret grundlag.

”Det er et godt eksempel på, hvad der sker, når man i bureaukratier kommer til at fokusere for entydigt på resultatet. Procedurerne bliver pludselig underordnede, og man springer de procedurer over, som man har brug for for at skabe forståelse, viden og konsensus. Så uanset hvor kedelige og ­ensformige mødereferater og procedureforskrifter end er, er mange af dem der altså af en grund. Nemlig for at sikre, at der bliver truffet afbalancerede og afrundede beslutninger, som i sidste ende er dem, der sikrer vores demokrati,” siger han.