Svage danskere med behov for offentlig støtte og hjælp har betalt en høj pris for indførelsen af resultatbaseret styring i den offentlige sektor herhjemme. Stik imod hensigten modarbejder resultatbaseret styring nemlig et af de mest grundlæggende principper i det danske velfærdssamfund: Grundreglen om, at det er de borgere, der har størst behov for hjælp, som den offentlige støtte først og fremmest skal målrettes imod.
Det fremgår af en ny stor gennemgang af i alt 60 danske og udenlandske undersøgelser af effekterne af resultatbaseret styring (RBS) inden for tre store velfærdsområder: Socialområdet, beskæftigelsesområdet og skoleområdet.
”Undersøgelserne viser, at RBS medfører, at de offentlige institutioner prioriterer de letteste klienter højest, fordi det er dem, det er mest enkelt at skabe målbare resultater for, mens klienter med tungere og mere komplicerede problemstillinger underprioriteres. Tendensen er tydeligst på arbejdsløshedsområdet og socialområdet, men den går også igen på skoleområdet,” siger Marie Østergaard Møller.
Hun er seniorforsker på Det Nationale Institut for Kommuners og Regioners Analyse og Forskning (KORA) og står sammen med to kolleger bag den nye analyse, som er bestilt og finansieret af det daværende Økonomi- og Indenrigsministerium.
Marie Østergaard Møller mener ”roligt, man kan fastslå, at ingen i den offentlige sektor herhjemme – hverken blandt beslutningstagere eller frontlinjemedarbejdere – har ønsket denne udvikling.”
”Blandt de primære argumenter for at indføre RBS var jo netop at skabe mere effektive løsninger for borgerne – herunder at sikre borgerrettighederne for de svageste, fordi de ikke selv er i stand til at hævde dem. Det sker ved at gøre den enkelte institution – som fx døgninstitutionen, jobcentret eller folkeskolen – ansvarlig for sin service ved at opstille mål, som institutionen skal leve op til. Samtidig forpligtes institutionerne til at dokumentere, hvor godt de lever op til målene, samt hvordan de vil fastholde eller forbedre deres indsats fremover,” forklarer hun.
Men når RBS ikke i praksis fungerer som forudsat i teorien – sådan som kritikere af metoden længe har hævdet, og som den nye analyse underbygger med solid forskningsbaseret viden – så skyldes det, at virkeligheden på såvel social-, beskæftigelses- som skoleområdet er langt mere kompliceret, end RBS er i stand til at regulere.
Socialområdet er uhyre komplekst
Størst er kompleksiteten på socialområdet, hvor klienterne omfatter såvel børn som voksne med problemer, der går fra omsorgssvigt over misbrug og kriminalitet til fysiske eller psykiske handicap. Samtidig varierer de offentligt finansierede tilbud meget, bl.a. fordi mange kommuner udliciterer det socialfaglige arbejde til private aktører.
Derfor er det i praksis vanskeligt og med garanti meget omstændeligt at leve op til en af forudsætningerne for, at RBS kan fungere – nemlig at institutionerne opstiller klare mål for klienterne og efterfølgende dokumenterer, hvorvidt det er lykkedes at nå målene eller ej. Ligesom arbejdsopgaven for den kommunale socialforvaltning er tilsvarende stor og omstændelig, fordi forvaltningen i princippet skal have indsigt i og overblik over, hvor godt det fungerer på alle de institutioner, kommunen samarbejder med.
”Mange studier på socialområdet fremhæver, at det er svært og arbejdskrævende at måle udvikling ud fra kriterierne i RBS. Hver klient har individuelle mål og udviklingsplaner, som ledelse og medarbejdere på den enkelte institution i princippet skal være inde i og bidrage til, og det skaber et mylder af forskellige mål og beskrivelser, som suger tid, kræfter og økonomi. Der er også undersøgelser, som dokumenterer, at de medarbejdere, der stilles over for alle disse dokumentationskrav, reagerer med demotivation og tjeklisteadfærd frem for socialfaglig indlevelse i klienterne,” siger Marie Østergaard Møller.
Mikroledelse på beskæftigelsesområdet
På beskæftigelsesområdet finder undersøgelserne lignende problemer med at måle effekten af jobcentrenes indsats.
”Det typiske mål på beskæftigelsesområdet er at få de ledige i langtidsbeskæftigelse, men ingen af de studier, vi har gennemgået, har fundet valide, kausale sammenhænge mellem jobcentrenes indsats og målopfyldelsen. Det er også svært, for sådanne årsagssammenhænge strækker sig jo over adskillige år pr. klient, ligesom klienterne svinger fra velfungerende, unge mennesker, der lige er blevet færdige med deres studier, til mennesker med psykiske problemer, der ikke har været i beskæftigelse i årevis. Men det er jo ikke desto mindre ambitionen, og derfor kom det bag på mig, at der ikke findes studier af, om jobcentrenes indsats rent faktisk virker på langt sigt,” siger Marie Østergaard Møller.
Til gengæld er hun og forskerkollegerne stødt på den ene konsulentundersøgelse efter den anden, der undersøger effekten af små, afgrænsede tiltag på beskæftigelsesområdet i de enkelte kommuner. Og denne tendens til mikroledelse går igen i jobcentrenes sagsbehandling, viser analysen. Således finder flere undersøgelser, at jobcentrene satser på at få klienterne hurtigst muligt ud i midlertidige job, samt at sagsbehandlernes fokus primært retter sig imod at få de mest ressourcestærke klienter, fx nyuddannede, i beskæftigelse.
”Rationalet bag den måde at agere på er, at det giver jobcentret mulighed for at fremvise resultater og opfylde mål, mens socialt udsatte klienter, som har en masse problemer ud over ledighed, bliver underprioriteret, fordi de er for vanskelige at hjælpe og dermed ikke kan bidrage til jobcentrets målopfyldelse,” siger Marie Østergaard Møller.
Fagligt svage elever nedprioriteres
På skoleområdet viser forskningen også, at det stærke fokus på at opfylde mål får skolerne til at nedprioritere vigtige opgaver.
”Undervisningen handler fx for ensidigt om det, som læreren ved, at eleverne efterfølgende skal testes i, mens andre vigtige aspekter af faget forsvinder. Og skolelederens fokus på at undgå negative nøgletal kan få som konsekvens, at de fagligt svageste elever ikke får tilstrækkelige undervisningsressourcer,” siger Marie Østergaard Møller.
Hun og kollegerne fandt kun en enkelt undersøgelse på skoleområdet, der konkluderer, at mål opsat fra centralt hold er en fordel for elevernes læring og udvikling. Dette forskningsresultat er fremkommet ved sammenligning mellem en walisisk skole (uden mål) og en engelsk skole (med klart opsatte mål). Og her kan den nationale og kulturelle forskel mellem skolerne udgøre et metodisk problem.
”Det var ikke tydeligt, hvilke parametre de to landes skoler kunne sammenlignes på, og derfor synes jeg, det er en relevant indvending, om kvalitetsforskellen mellem elevernes resultater kan skyldes andre forhold, end at den ene skole anvender RBS, mens den anden skole ikke gør,” siger Marie Østergaard Møller.
Deloitte dropper RBS
Men kan der ikke også rettes kritiske spørgsmål til de undersøgelser, I har gennemgået, og de mange negative følgevirkninger af RBS, som de finder?
”Jo, og det mener jeg også, man skal. Forskningstraditionen på det sociale område er eksempelvis kritisk, hvilket kan medføre, at man for ensidigt forventer at finde negative konsekvenser af RBS, mens man ikke er tilsvarende åben for at finde positive konsekvenser. Men omvendt på skoleområdet. Her er langt de fleste undersøgelser klassisk positivistiske med en ’nu skal vi vise, at det virker’-tilgang, og de kan næsten heller ikke finde positive konsekvenser af RBS, men finder langt flere negative.”
Undervejs i analysearbejdet stødte Marie Østergaard Møller på nyheden om, at store multinationale koncerner som Deloitte, der var med til at opfinde og sælge resultatbaseret styring (RBS) som styringsinstrument, og General Electric, der var international frontløber på anvendelsen af RBS, har droppet systemet, fordi det ikke skaber tilstrækkelig værdi for virksomheder, der er store, komplicerede og vidtforgrenede.
”Det synes jeg er interessant, for det underbygger en fornemmelse, som voksede sig stærkere og stærkere under vores arbejde. Nemlig at RBS i teorien er et rigtig godt system til at forbedre kvaliteten af den opgaveløsning, som den enkelte organisation står med, men at RBS hurtigt løber ind i problemer, hvis organisationen er stor og kompliceret. Og da man dårligt kan forestille sig en mere kompliceret organisation end den offentlige sektor på velfærdsområderne, er det måske ikke så underligt, at undersøgelserne ret entydigt tegner et negativt billede af brugen af RBS på velfærdsområderne i den offentlige sektor,” siger Marie Østergaard Møller.
Læs mere:
Olsen, A.L. (2013): ‘Leftmost-Digit-Bias in an Enumerated Public Sector? An Experiment on Citizens’ Judgment of Performance Information’. Judgment and Decision Making, 8(3), pp. 365-371.
Soss, J., Fording, R. and Schram, S.F. (2011): ‘The Organization of Discipline: From Performance Management to Perversity and Punishment’. Journal of Public Administration Research and Theory, 21, pp. I203-I232.
Lowe, T. (2013): ‘New development: The paradox of outcomes – the more we measure, the less we understand’. Public Money & Management, 33(3), pp. 213-216.
