Resultatstyring er skidt for svage danskere

10-02-2016
8 min.

Resultatbaseret styring kommer til kort som ledelsesredskab på kerneområder i velfærdsstaten. Tendensen rammer svage danskere hårdest, siger seniorforsker Marie Østergaard Møller, KORA.

Marie Østergaard Møller

39 år.

Cand.scient.pol., Aarhus Universitet, 2004.

Ph.d. i statskundskab, AU, 2009.

Seniorforsker på Det Nationale Institut for Kommuners og Regioners Analyse og Forskning (KORA), 2014-.

Tidligere adjunkt på Institut for Statskundskab (AU) og lektor på Institut for Folkesundhed og Institut for Statskundskab (AU).

Forskningsleder af programmet ’Sundhedsfremme i kommunerne’ ved Center for Sundhedsfremme og Rehabilitering, VIA University College, 2013-2016.

Deltager i forskningsprojektet ’Categorization among Danish Street-Level Bureaucrats’ (AU, Det Frie Forskningsråd).

Sammen med lektor og ph.d. Gitte Sommer Harrits (AU) aktuel med bogen ”De måske bekymrende – implementering af forebyggelsespolitikker blandt sundhedsplejersker, pædagoger og lærere”, der udkommer på Hans Reitzels Forlag i 2016.

Svage danskere med behov for offentlig støtte og hjælp har betalt en høj pris for indførelsen af resultatbaseret styring i den offentlige sektor herhjemme. Stik imod hensigten modarbejder resultatbaseret styring nemlig et af de mest grundlæggende principper i det danske velfærdssamfund: Grundreglen om, at det er de borgere, der har størst behov for hjælp, som den offentlige støtte først og fremmest skal målrettes imod.

Det fremgår af en ny stor gennemgang af i alt 60 danske og udenlandske undersøgelser af effekterne af resultatbaseret styring (RBS) inden for tre store velfærdsområder: Social­området, beskæftigelsesområdet og skoleområdet.

”Undersøgelserne viser, at RBS medfører, at de offentlige institutioner prioriterer de letteste klienter højest, fordi det er dem, det er mest enkelt at skabe målbare resultater for, mens klienter med tungere og mere komplicerede problemstillinger underprioriteres. Tendensen er tydeligst på arbejdsløshedsområdet og socialområdet, men den går også igen på skoleområdet,” siger Marie Østergaard Møller.

Hun er seniorforsker på Det Nationale Institut for Kommuners og Regioners Analyse og Forskning (KORA) og står sammen med to kolleger bag den nye analyse, som er bestilt og finansieret af det daværende Økonomi- og Indenrigsmini­sterium.

Marie Østergaard Møller mener ”roligt, man kan fastslå, at ingen i den offentlige sektor herhjemme – hverken blandt beslutningstagere eller frontlinjemedarbejdere – har ønsket denne udvikling.”

 ”Blandt de primære argumenter for at indføre RBS var jo netop at skabe mere effektive løsninger for borgerne – her­under at sikre borgerrettighederne for de svageste, fordi de ­ikke selv er i stand til at hævde dem. Det sker ved at gøre den enkelte institution – som fx døgninstitutionen, ­jobcentret ­eller folkeskolen – ansvarlig for sin service ved at opstille mål, som institutionen skal leve op til. Samtidig forpligtes institutionerne til at dokumentere, hvor godt de lever op til målene, samt hvordan de vil fastholde ­eller forbedre deres indsats fremover,” forklarer hun.

Men når RBS ikke i ­praksis fungerer som forudsat i teorien – sådan som kritikere af metoden længe har hævdet, og som den nye analyse underbygger med solid forskningsbaseret ­viden – så skyldes det, at virkeligheden på såvel social-, beskæftigelses- som skoleområdet er langt mere kompliceret, end RBS er i stand til at regulere.

Socialområdet er uhyre komplekst

Størst er kompleksiteten på socialområdet, hvor ­klienterne omfatter såvel børn som voksne med problemer, der går fra omsorgssvigt over misbrug og kriminalitet til fysiske ­eller psykiske handicap. Samtidig varierer de offentligt finan­sie­rede tilbud meget, bl.a. fordi mange kommuner udliciterer det socialfaglige arbejde til private aktører.

Derfor er det i praksis vanskeligt og med garanti meget omstændeligt at leve op til en af forudsætningerne for, at RBS kan fungere – nemlig at institutionerne opstiller klare mål for klienterne og efterfølgende dokumenterer, hvorvidt det er lykkedes at nå målene eller ej. Ligesom arbejdsopgaven for den kommunale socialforvaltning er tilsvarende stor og omstændelig, fordi forvaltningen i princippet skal have indsigt i og overblik over, hvor godt det fungerer på alle de institutioner, kommunen samarbejder med.

”Mange studier på socialområdet fremhæver, at det er svært og arbejdskrævende at måle udvikling ud fra kriterierne i RBS. Hver klient har individuelle mål og udviklingsplaner, som ledelse og medarbejdere på den enkelte institution i princippet skal være inde i og bidrage til, og det skaber et mylder af forskellige mål og beskrivelser, som suger tid, kræfter og økonomi. Der er også undersøgelser, som dokumenterer, at de medarbejdere, der stilles over for alle disse dokumentationskrav, reagerer med demotivation og tjeklisteadfærd frem for socialfaglig indlevelse i klienterne,” siger Marie Østergaard Møller.

Mikroledelse på beskæftigelsesområdet

På beskæftigelsesområdet finder undersøgelserne lignende problemer med at måle effekten af jobcentrenes indsats.

”Det typiske mål på beskæftigelsesområdet er at få de ­ledige i langtidsbeskæftigelse, men ingen af de studier, vi har gennemgået, har fundet valide, kausale ­sammenhænge mellem jobcentrenes indsats og målopfyldelsen. Det er ­også svært, for sådanne årsagssammenhænge strækker sig jo over adskillige år pr. klient, ligesom klienterne svinger fra velfungerende, unge mennesker, der lige er blevet færdige med deres studier, til mennesker med psykiske problemer, der ­ikke har været i beskæftigelse i årevis. Men det er jo ikke ­desto mindre ambitionen, og derfor kom det bag på mig, at der ikke findes studier af, om jobcentrenes indsats rent faktisk virker på langt sigt,” siger Marie Østergaard Møller.

Til gengæld er hun og forskerkollegerne stødt på den ene konsulentundersøgelse efter den anden, der undersøger effekten af små, afgrænsede tiltag på beskæftigelsesområdet i de enkelte kommuner. Og denne tendens til mikroledelse går igen i jobcentrenes sagsbehandling, viser analysen. Så­ledes finder flere undersøgelser, at jobcentrene satser på at få ­klienterne hurtigst muligt ud i midlertidige job, samt at sagsbehandlernes fokus primært retter sig imod at få de mest ressourcestærke klienter, fx nyuddannede, i beskæftigelse.

”Rationalet bag den måde at agere på er, at det giver jobcentret mulighed for at fremvise resultater og opfylde mål, mens socialt udsatte klienter, som har en masse problemer ud over ledighed, bliver underprioriteret, fordi de er for vanskelige at hjælpe og dermed ikke kan bidrage til jobcentrets målopfyldelse,” siger Marie Østergaard Møller.

Fagligt svage elever nedprioriteres

På skoleområdet viser forskningen også, at det stærke fokus på at opfylde mål får skolerne til at nedprioritere vigtige opgaver.

”Undervisningen handler fx for ­ensidigt om det, som læreren ved, at eleverne efterfølgende skal testes i, mens andre vigtige aspekter af faget forsvinder. Og skolelederens ­fokus på at undgå negative nøgletal kan få som konsekvens, at de fagligt ­svageste elever ikke får tilstrækkelige under­visningsressourcer,” siger Marie Østergaard Møller.

Hun og kollegerne fandt kun en enkelt undersøgelse på skoleområdet, der konkluderer, at mål opsat fra centralt hold er en fordel for elevernes læring og udvikling. Dette ­forskningsresultat er fremkommet ved sammenligning mellem en walisisk skole (uden mål) og en engelsk skole (med klart opsatte mål). Og her kan den nationale og kulturelle forskel mellem skolerne udgøre et metodisk problem.

”Det var ikke tydeligt, hvilke parametre de to landes skoler kunne sammenlignes på, og derfor synes jeg, det er en relevant indvending, om kvalitets­forskellen mellem elevernes resultater kan skyldes andre forhold, end at den ene skole anvender RBS, mens den anden skole ikke gør,” siger Marie Østergaard Møller. 

Deloitte dropper RBS

Men kan der ikke også rettes kritiske spørgsmål til de undersøgelser, I har gennemgået, og de mange negative følge­virkninger af RBS, som de finder?

”Jo, og det mener jeg også, man skal. Forskningstraditionen på det sociale område er eksempelvis kritisk, hvilket kan medføre, at man for ensidigt forventer at finde negative konsekvenser af RBS, mens man ikke er tilsvarende åben for at finde positive konsekvenser. Men omvendt på skoleområdet. Her er langt de fleste undersøgelser klassisk positivistiske med en ’nu skal vi vise, at det virker’-tilgang, og de kan næsten heller ikke finde positive konsekvenser af RBS, men finder langt ­flere negative.” 



Undervejs i analysearbejdet ­stødte Marie Østergaard Møller på nyheden om, at store multinationale ­koncerner som Deloitte, der var med til at opfinde og sælge resultatbaseret styring (RBS) som styringsinstrument, og General Electric, der var international front­løber på anvendelsen af RBS, har droppet ­systemet, fordi det ikke skaber tilstrækkelig værdi for virksomheder, der er ­store, komplicerede og vidtforgrenede.

”Det synes jeg er interessant, for det underbygger en fornemmelse, som ­voksede sig stærkere og stærkere under vores arbejde. Nemlig at RBS i teorien er et rigtig godt system til at forbedre kvaliteten af den opgaveløsning, som den enkelte organisation står med, men at RBS hurtigt løber ind i problemer, hvis­ ­organisationen er stor og kompliceret. Og da man dårligt kan forestille sig en mere kompliceret organisation end den offentlige sektor på velfærdsområderne, er det måske ikke så underligt, at undersøgelserne ret entydigt tegner et negativt billede af brugen af RBS på velfærdsområderne i den offentlige sektor,” siger Marie Østergaard Møller.  

Læs mere:

Olsen, A.L. (2013): ‘Leftmost-Digit-Bias in an Enumerated Public Sector? An Experiment on Citizens’ Judgment of Performance Information’. Judgment and Decision Making, 8(3), pp. 365-371.

Soss, J., Fording, R. and Schram, S.F. (2011): ‘The Organization of Discipline: From Performance Management to Perversity and Punishment’. Journal of Public Administration Research and Theory, 21, pp. I203-I232.

Lowe, T. (2013): ‘New development: The paradox of outcomes – the more we measure, the less we understand’. Public Money & Management, 33(3), pp. 213-216.

3 kommentarer
Del Twitter LinkedIn Facebook

Kommenter

Din mail-adresse vil ikke blive vist offentligt
Dette spørgsmål forhindrer spam i kommentarfeltet. Spam-robotter kan nemlig ikke regne, så de kan stoppes med let matematik.

Bo

12.02.2016 kl. 11.21

Endnu et eksempel på, at New Public Management og resultatstyring gradvist fjerner "reason and accountability" fra ledelse og medarbejdere.

0 Kommentar
0
Din mail-adresse vil ikke blive vist offentligt
Dette spørgsmål forhindrer spam i kommentarfeltet. Spam-robotter kan nemlig ikke regne, så de kan stoppes med let matematik.

Rasmus Gjedssø Bertelsen

12.02.2016 kl. 16.59

Hver gang jeg hører om de "svageste", så tænker jeg på - det var vist - Hanne Reintofts ord om, "at man skal være stærk for at være svag."

"Samfundets svage" er naturligvis en diskurs, som skal gøre mennesker til ansvarlige for udfaldet af politikker og beslutninger, de ingen indflydelse har haft på.

Men der er nok også velmenende mennesker, som ikke tænker om omkring ordvalg.

Så disse "svage" er svage på hvilken måde, som forklarer deres leveomstændigheder, er det muskelmassen, der er forskellen på samfundets "svage" og "stærke"?

Disse mennesker overlever netop ofte levevilkår, hvor såkaldt "stærke" ville knække som siv.

0 Kommentar
0
Din mail-adresse vil ikke blive vist offentligt
Dette spørgsmål forhindrer spam i kommentarfeltet. Spam-robotter kan nemlig ikke regne, så de kan stoppes med let matematik.

Gitte H.

13.02.2016 kl. 12.40

Tænker, at dig, der arbejder med NPM og er ansat til at planlægge, designe osv. alle disse åndsvage styringsredskaber: SIG DOG FRA! Råb det højt og meget og længe alle steder, at den er helt gal.

Fordi du ved det jo godt. Og så længe du er med til at arbejde med og derfor FOR endnu mere NPM, hvor kontrol og styringsredskaber bare avler endnu mere kontrol og styringsredskaber, jo større medansvar for mere af det samme åndsvage og meningsløse har du. Men det gør måske ikke noget for dig, hvilke åndsvage konsekvenser, dit arbejde de facto har ude i virkelighedens verden?

Som artiklen også kommer ind på, så har man jo hele tiden vidst, at det var mod bedrevidende, at NPM er blevet rullet ud. Nu kan div. evidensbaseret forskning så i endnu højere grad underbygge, at den er helt gal. SÅ SIG FRA, så vi hurtigst muligt kan få det stoppet. Dermed også få stoppet, at vi i meget høj grad via NPM kommer til at gøre skade på de svageste af vores medmennesker. OK, det offentlige er og skal ikke være nogen gavebod, men du kan jo selv ende som "White Trash" hurtigere end du aner, så hvordan vil det give mening for dig selv at blive mødt og støttet, så du - stadig ikke at det offentlige skal være nogen gavebod - kan få et respektabelt og nogenlunde ok liv alligevel. Det er sgu ikke via endnu mere NPM, der har gjort og italesat de svageste som nassere, byrder osv. og samtidig taget al sund fornuft og folks egen handlekraft/-evne ud af ligningen ...

Og ellers er det altid interessant at forlade kontoret og tage på ekskursioner og studieture ud i virkeligheden og opleve en masse lavpraktisk årsag-virkning af de overordnede beslutninger, man har været med til at tage "højt oppe i en organisation" .. Prøv det - det virker ...

0 Kommentar
0
Din mail-adresse vil ikke blive vist offentligt
Dette spørgsmål forhindrer spam i kommentarfeltet. Spam-robotter kan nemlig ikke regne, så de kan stoppes med let matematik.