Begrænset viden om effekten af udlicitering

Offentligt ­finansierede serviceydelser skifter regelmæssigt fra offentlige til private udbydere via udlicitering. Og i dag udfører private aktører cirka en fjerdedel af ­offentligt finansierede serviceydelser herhjemme – svarende til en værdi af 100 mia. kr. årligt.

Udviklingen begyndte i 1980'erne, tog fart i 1990'erne og har været støt stigende siden år 2000. Alligevel mangler vi stadig grundige undersøgelser af, om det politiske mål med udlicitering – bedre service til en billigere penge – rent faktisk opnås. Vi mangler ­faktuel viden om, hvorvidt kvalitet og pris stiger eller falder, når private aktører overtager ansvaret for at betjene danskerne inden for områder som fx ældre­pleje, børnepasning og sundhed.

Det siger Ole Helby Petersen. Han er lektor på Institut for Samfund og Globalisering på RUC og fik for nylig den prestigefyldte Tietgen Pris for sin forskning i samspillet mellem den ­offentlige og private sektor. Ole Helby Petersen har sammen med en række andre forskere sat sig for at belyse effekterne af konkurrenceudsættelse i et større forskningsprojekt, der både undersøger effekter af udlicitering på tekniske ­områder og velfærdsområderne.

Virker udlicitering – hvad ved I om de økonomiske effekter?

”På tekniske områder som rengøring, indsamling af privat husholdningsaffald og vedligeholdelse af kommunale veje er der dokumenteret omkostningsreduktioner i størrelsesordenen 5-15 procent. Når tallet ikke kan opgøres mere præcist, skyldes det, at resultaterne svinger voldsomt mellem fordyrelser på 50 procent til besparelser på 50 procent. På velfærdsområdet, som er langt det største med bl.a. ældrepleje, sundhed og handicapservice, er den eksisterende viden begrænset og resultaterne blandede uden klar tendens til hverken besparelser eller fordyrelser. Der er i de senere års undersøgelser en lille tendens mod besparelser, også på velfærdsområderne, men vidensgrundlaget er stadig for spinkelt til, at der kan drages entydige konklusioner.”

Hvor tungt vejer udgifterne på henholdsvis velfærdsområdet og det tekniske område i kommunernes budgetter?

”Velfærdsområdet udgør 70-80 procent af de samlede kommunale udgifter til serviceydelser. Det tekniske område udgør 10 procent, mens udgifter til offentlig administration og andre opgaver tegner sig for resten.”

Hvad med kvaliteten? Stiger den, når private firmaer overtager drift og ansvar for vores offentligt finansierede serviceydelser?    

”Det kan vi ikke svare entydigt på. Hovedparten af de eksisterende undersøgelser måler ikke på kvaliteten, ­eller også gør de det meget overfladisk. Det gælder både service leveret i offentligt og privat regi og på tværs af velfærdsopgaver og tekniske opgaver. Den manglende viden om, hvorvidt udlicitering fører til bedre, ringere eller uændret kvalitet, blev faktisk allerede påpeget i tilsvarende undersøgelser af internationale forskere i 1990’erne. Vores gennemgang af forskningsfeltet knap to årtier senere viser, at ­billedet på dette punkt desværre ikke har ­rykket sig væsentligt.”

Er det ikke mærkeligt, at der ikke er blevet gennemført flere undersøgelser af, om udlicitering rent faktisk virker? 

”Det er et relevant spørgsmål – specielt i lyset af, hvor populært og anvendt et redskab udlicitering med tiden er blevet. Til at starte med havde man jo ­ikke evidens for, om udlicitering virkede. Man var nødt til at afprøve det, før det kunne evalueres. Men i dag kan man roligt fastslå, at det tempo, hvormed udlicitering er blevet udrullet, ikke er blevet modsvaret af en tilsvarende politisk vilje til at bruge ressourcer på at undersøge, om det faktisk virker.”

Kan du give et eksempel på en større udlicitering, som ikke er blevet fulgt op af en undersøgelse af effekten? 

”Et eksempel med vidtrækkende konsekvenser er en lovændring fra april 2013, der gjorde det lettere for kommunerne at udlicitere hjemmehjælp, hvilket de i stor stil – med opgaver for hundredevis af millioner kroner – har benyttet sig af. Det ville have været oplagt at undersøge konsekvenserne de første år efter den lovændring. Både mht. pris for den offentlige sektor og kvalitet for borgerne; ligesom det ville have været interessant at ­undersøge effekten for medarbejdere og firmaer, hvoraf en del er gået konkurs, som medierne har beskrevet. Man kunne have lavet randomiserede forsøg eller ­mere simple evalueringer. Men ingen af delene skete, og det er langt fra noget ­særsyn. Jeg kunne give dig de første 10 danske eksempler på samme tendens.”        

Er den manglende vilje til at undersøge effekten af så store beslutninger ikke demokratisk betænkelig?

”Det kan man godt argumentere for. Hovedargumentet for at udlicitere har gennem tiden været, at opgaverne kan løses bedre eller billigere. Og når det er rationalet for at gennemføre så store ændringer, så mener jeg, der følger en pligt over for borgerne – for såvel politikere som embedsværk – til at undersøge og dokumentere, om det faktisk er sket. Det har man ikke i tilstrækkelig grad levet op til fra offentlig side.”

Hvad er din forklaring på, at politikere – såvel herhjemme som i andre lande – på den ene side fremhæver udlicitering som bedre og billigere, men på den anden side undlader at undersøge, om det er korrekt?

”Det tror jeg, der er flere forklaringer på. En af dem handler om det ideo­logiske udgangspunkt for udlicitering, en anden handler om, at der – bortset fra sundhedsområdet – ikke har været en fast tradition for at måle på effekterne af den offentlige service. Og den tendens fortsætter, når en opgave udliciteres, og derfor bliver det svært at vurdere effekterne. En tredje forklaring er, at det er relativt ressourcetungt og dermed dyrt at gennemføre effektmålinger, hvis de skal laves ordentligt. Et af de metodiske problemer, man støder på i ganske mange studier af udlicitering, er, at man ikke har målt på den kvalitet og pris, som den offentlige sektor producerede opgaven til, før den blev udliciteret. Og så bliver det ekstremt svært at vurdere effekten bagefter. Endelig er der mange områder, hvor det er notorisk vanskeligt at måle kvaliteten af en offentlig serviceopgave. Det vil fx være krævende og omkostningsfuldt at designe en effektmåling af den kvalitet, der leveres i en daginstitution, hvor de pædagogiske mål omfatter at gøre barnet selvstændigt og i stand til at begå sig socialt – ikke bare her og nu, men også årtier ude i fremtiden.”

Hvad er det ideologiske udgangspunkt for udlicitering?

”De første større udliciteringer blev gennemført i kølvandet på Thatchers og Reagans æra i England og USA i slutningen af 1970'erne og begyndelsen af 1980'erne. Det skete ud fra en overbevisning om, at den private sektor er mere effektiv, fordi den er præget af konkurrence, mens aktørerne i den ­offentlige sektor har monopolstatus. De argumenter viste sig enormt politisk levedygtige i de efterfølgende årtier og var en stor inspirationskilde for New Public Management (NPM) bølgen. Argumenterne genfindes i ­meget af den forskning, der er gennemført på området, og de lå også til grund for Produktivitetskommissionens nylige anbefalinger til politikerne om at konkurrenceudsætte mange flere offentlige opgaver. Som forsker deler jeg den teoretiske forventning om, at markedet under perfekte omstændigheder er effektivt. Men forskningen viser samtidig, at offentlige markeder fungerer på andre vilkår end private markeder. Derfor er der behov for en langt mere empirisk tilgang til spørgsmålet om, hvordan udlicitering virker i praksis.”

Tror du, den stærke tiltro til markedet har gjort os lidt ukritiske over for udliciteringens effekter?

”Det er nok en del af forklaringen, men samtidig oplever jeg, at der i dag er langt mere fokus på samspillet mellem den offentlige og private sektor, end der var for bare 5-10 år siden. Samfunds­videnskaben var i mange år præget af et relativt fastlåst syn på stat og marked som to adskilte størrelser. I dag taler vi også om samarbejde og partnerskaber. Det ser jeg som udtryk for en interessant udvikling, der giver mulighed for udvikling af nye typer af ­relationer, hvor det offentlige og private trækker på hinandens ressourcer og kompetencer, fx gennem offentlige-private partnerskaber. Men samtidig er det vigtigt, at vi ikke forsømmer at måle på ­effekterne af de nye former for samspil – ­ellers har vi ikke lært meget af historien om udlicitering.”

Læs også:

Bel, G., Fageda, X og Warner, M. (2010). Is Private Production of Public Services Cheaper than Public Production? A meta-regression analysis of solid waste and water services. Journal of Policy Analysis and Management, 29(3): 553-577.

Hartman, L., (Ed.) (2011). Konkurrensens konsekvenser: Vad händer med svensk välfärd? Stockholm: SNS Forlag.

Hefetz, A. og Warner, M. (2011). Contracting or Public Delivery? The Importance of Service, Market and Management Characteristics. Journal of Public Administration Research and Theory, 22(2): 289-317.