Bo Smith-udvalg: Embedsværk skal både levere til pressede ministre og pudse embedsdyderne op. Øget åbenhed er en del af løsningen.
Bo Smith, tidl. departementschef i Beskæftigelsesministeriet
Bertel Haarder (V), kulturminister
Frank Jensen (S), overborgmester i København
Lisbeth Knudsen, chefredaktør, Berlingske
Jørgen Grønnegård Christensen, professor emeritus i statskundskab, AU
Niels Fenger, professor i forvaltningsret, KU
Niels Højberg, stadsdirektør, Aarhus Kommune
Marius Ibsen, tidl. kommunaldirektør i Gladsaxe Kommune
Mari Louise Bro Larsen, specialkonsulent i Beskæftigelsesministeriet
Cecilie Heerdegen Leth, fuldmægtig i Miljø- og Fødevareministeriet
Jacob Holbraad, direktør for Kvalitets- og Tilsynsstyrelsen, pr. 1.11 adm. dir. i DA
Pernille Christensen, formand for Natur- og Miljøklagenævnet
Er respekten for retsstaten blevet svagere på Slotsholmen? Presses embedsværket af pressede ministre i vores dages mediestyrede 24/7-turbopolitik? Hvordan holder embedsværket fast i legaliteten, sandheden og fagligheden, samtidig med at de kan matche de opgaver, som de pressede ministre efterspørger?
Det er hovedspørgsmålene for det såkaldte Bo Smith-udvalg – et uafhængigt udvalg, som Djøf nedsatte for godt et år siden til at helbredstjekke forholdet mellem politikere, embedsmænd og befolkning. Anledningen var de seneste par års sager med hjemsendte embedsmænd og fyrede ministre.
Klik under artiklen her og hent rapporten gratis.
Udvalgets svar er, at kendskabet til de grundlæggende regler og normer, altså embedsmandsdyderne, er intakt hos embedsværket. Dyderne er ikke fortrængt af politiske hensyn.
Det betyder dog ikke, at alt er godt. Derfor leverer udvalget en stribe anbefalinger til forbedringer.
Mantraet i anbefalingerne er, at embedsværket skal formå at honorere de krav, som stadigt mere pressede – i særdeleshed af medierne – politiske ledelser stiller. Men det skal ske på en måde, så man stadig kan stole på, at det sker under hensyn til fagligheden.
Anbefalingerne falder i tre dele.
For det første skal embedsværket have hjælp til at sømme skosålerne fast til de grundlæggende embedsdyder i den linedans, de er sendt ud på.
Derfor bakker udvalget op om det læse-let-embedskodeks, som regeringen lige har sendt ud, og har i øvrigt selv skrevet et forslag til et tilsvarende kodeks til det kommunale område.
Udvalgets undersøgelser viser, at der både er en efterspørgsel efter og et behov for et sådant samlet, lettilgængeligt kodeks for embedsmandsadfærd, fastslår udvalgets formand, Bo Smith.
”Det skal konsolidere og sikre, at de klassiske embedsmandsdyder er indlejret solidt som det daglige kompas i embedsværket, uanset om man er topchef, chef eller menig embedsmand.”
Udvalget er blevet hørt om indholdet i regeringens kodeks og opfordrer til, at der sikres bred politisk opbakning til det. Embedsværket skal kunne have tillid til, at når man holder sig til kodekset, så har man hele det politiske system bag sig.
Der er jo skrevet fire-fem tykke betænkninger om det her og også pixi-udgaver. Er det ikke bare endnu et stykke papir?
”Det må ikke bare blive en tryksag i skuffen og i personalehåndbogen. Derfor opfordrer vi til, at ministerierne bruger kodekset aktivt. Det vil sige, at man løbende diskuterer det på alle niveauer og lader det indgå i den interne uddannelse og følger op på, om det er kendt og forstået.”
For det andet skal der i højere grad end nu sikres åbenhed og transparens om det faglige grundlag for politiske beslutninger og forslag.
For det tredje bør ministerierne opruste med nogle institutionelle nyskabelser.
Det bør også overvejes, om der kan findes nye og mere hensigtsmæssige måder at undersøge ’sager’ på, og om ansættelsesvilkårene for de øverste embedsmænd bør gøres mere tidssvarende.
At embedsmandsdyderne er intakte, bygger udvalget dels på samtaler med flere end 130 nuværende og tidligere politikere, embedsmænd, mediefolk og forskere.
Dels på en undersøgelse om reaktion på dilemmaer sendt ud til 4.000 embedsmænd til og med kontorchefniveau i seks ministerier. Næsten 70 procent svarede.
”Svarene viser os, at danske embedsmænd altovervejende reagerer i overensstemmelse med embedsmandsdyderne. Det grundlæggende kompas – evnen til at afveje de forskellige hensyn – er altså til stede i embedsværket. Samtidig viser undersøgelsen, at de fleste vil konsultere deres overordnede, hvis de bliver stillet over for et dilemma,” forklarer Bo Smith.
Men embedsmænd til og med kontorchefer får jo deres ordrer fra deres chefer, ikke fra ministeren eller borgmesteren. Så hvad med de overliggende chefers kompas?
”Det vigtige i vores undersøgelse er, at embedsværket som sådan har en god forståelse af de afvejninger, man skal kunne foretage og overvejende reagerer fornuftigt. Topcheferne har jo typisk været embedsmænd i mange år og har erfaring med at vurdere også i komplekse sager, hvor de hensyn, som vi taler om her, indgår,” siger Bo Smith.
”Når medarbejdere konsulterer deres chef – som de skal – er det selvfølgelig også afgørende, at cheferne længere oppe i hierarkiet ikke alene kender pligterne eller hensynene, men at de også har den fornødne personlige robusthed og integritet. Det er ekstremt vigtigt, at topembedsværket er i stand til indadtil at stå fast på og udadtil synliggøre, at man arbejder på et grundlag af faglighed og faste normer.”
Er ministrenes politiske pres på topembedsværket øget?
”Det billede, der har tegnet sig for udvalget, er ikke en tendens til, at de politiske hensyn fortrænger fagligheden. Det bygger vi også på de mange ministre, andre politikere og embedsmænd, som vi har talt med. Det er heldigvis stadig sådan, at ministrene respekterer, at embedsværkets rolle er at levere solid faglighed. Men det er også helt grundlæggende, at det er sådan og bliver ved med at være sådan.”
Selvom embedsmændene ’svarer rigtigt’ i undersøgelsen, viser den samtidig, at de i betydelig grad efterspørger vejledning i at agere sikkert i den slags situationer, forklarer Bo Smith.
Netop derfor er der brug for det kodeks, som regeringen nu har sendt ud.
Er efterspørgslen efter vejledning ikke et udtryk for, at topledelserne har forsømt at tale om dilemmaer – det er jo deres ansvar at sætte embedsdyderne øverst i den faglige kultur?
”Der er vel en tendens til, at den debat kommer, når vi har ’sager’ og debat om vores system. Sådan var det efter Tamilsagen, hvor Norskov-udvalget skrev etik-redegørelsen, og det ser vi nu. Jeg ved, at debatten kører intenst blandt embedsmændene, og at de øverste chefer tager den overordentlig alvorligt.”
Faldende tillid til embedsværket er en risiko. Det er udvalget enigt om.
Mediernes billede af embedsværket er, at det er en lukket verden, hvor politik har fortrængt faglighed, og hvor Folketing og offentlighed ikke kan stole på de oplysninger og analyser, som produceres i ministerierne.
Øget åbenhed, ikke mindst om centraladministrationens arbejde, er en del af løsningen, fastslår udvalget.
Udvalget har en række forslag til ministerierne:
En udvidet praksis for offentliggørelse af nøgledata, analyser etc. Briefinger med orientering om aktuelle spørgsmål og sager. En årlig, faglig status for ministeriets hovedområder. At ministerierne i øget omfang lægger op til debat forud for reformer.
Samtidig må cheflaget ændre kulturen, så embedsmænd godt må kan tage telefonen, når en journalist ringer, uden at brandalarmen går i ministersekretariatet. Systemerne skal blive mere åbne over for at have noget at gøre med journalister.
Udvalget foreslår, at man skriver dette ind i sine retningslinjer for mediekontakt, og at man internt uddanner i at samarbejde med medierne.
”Dét, vi siger om øget åbenhed, er, at der er mange ting, man kan gøre. Vi siger: Holdningen i centraladministrationen skal være, at man ønsker at lægge al den faglighed frem, som man kan,” siger Bo Smith.
”Vi tror på, at jo mere transparens og åbenhed om det faglige grundlag for beslutningerne, desto højere tillid. Jo mere faglighed, der lægges frem for kritikere og opposition, jo mere lødig debat vil vi få om de politiske forslag.”
Åbenhed er vel også en beskyttelse af embedsværket mod pres?
”Ja. En større åbenhed kan være med til at fastholde og synliggøre, at embedsværket står vagt om fagligheden i dets arbejde.”
Kritikerne af den nye offentlighedslov kan dog ikke hente skyts hos udvalget, som ikke foreslår nogen tilbagerulning af den stærkt kritiserede ministerbetjeningsparagraf.
”Vi har ikke forholdt os særskilt til den nye offentlighedslov, som jo er vedtaget for relativt nylig af et stort flertal i Folketinget,” siger Bo Smith.
”Samtidig er holdningen i udvalget, at der er fornuftigt, at den nye lov afgrænser et fortroligt rum mellem embedsmænd og politikere, hvor forskellige muligheder kan overvejes. Sådan må det være.”
Til gengæld bakker udvalget op om Ombudsmandens opfordring til myndighederne om at bruge den nye lovs princip om ’meroffentlighed’ – altså give størst mulig adgang til faglige forhold og vurderinger, hvor det er muligt.
”Vi siger til ministerierne: Dét, I kan lægge frem, læg det frem.”
Ud over styrkelse af dyderne og øget åbenhed kommer udvalget med tre såkaldt institutionelle forslag.
Det første er at etablere en slags politiske sekretariater på tværs af ministerområdet omkring ministeren. Ikke for at ansætte ’politisk udpegede embedsmænd’, for det er udvalget imod. Men for at give ministrene en bedre daglig støtte med det, som udvalget kalder ’Den lille Politik’. Altså dag til dag-politikken.
”I vores mange samtaler giver nuværende og tidligere ministre embedsværket høje karakterer, når det gælder forberedelsen af store reformer. Men de synes ikke, at embedsværket prioriterer Den lille Politik. De efterspørger mere hjælp fra embedsværket her, og den efterspørgsel skal embedsværket kunne imødekomme.”
Det andet forslag er en juridisk vagthund i hvert ministerium, som holder øje med, at juraen indgår med tilstrækkelig vægt i de endelige beslutninger.
Altså en funktion på højt ledelsesniveau, som sikrer, at de juridiske og retsstatslige hensyn indgår helt frem i de sidste faser af beslutningsprocessen.
”Juridiske hensyn skal selvfølgelig indgå i arbejdet på alle niveauer, men hvis departementschefen og ministeren ikke selv har den fornødne juridiske indsigt kan det være nyttigt at have en chef, der siger: I skal være opmærksomme på, at gældende ret, EU-forpligtelser eller konventioner sætter nogle grænser for, hvad vi kan gøre.”
Det tredje forslag er, at ministerierne får en enhed på højt niveau med fokus på eksekvering af den vedtagne politik, ikke mindst større reformer. Den skal være dedikeret til, at tingene følges til dørs helt ude hos borgerne.
”Når man laver en stor reform, så sættes alle kræfter ind på at udarbejde et udspil, forhandle et forlig på plads og få det igennem Folketinget. Men når reformen skal føres helt ud, hvor myndigheden møder borgerne, så sætter man ikke så store kræfter ind. Det bør opprioriteres, mener vi.”
Udvalget har lavet en selvstændig analyse af de offentlige toplederes tidsforbrug og prioritering på hhv. politisk rådgivning og drift/ledelse af deres store institutioner.
Er balancen tippet for departementscheferne, så de bruger for lidt tid på det sidste?
”Det er rigtigt, at departementschefer opfatter det som deres opgave nr. ét at rådgive ministeren. Men det er ikke sådan, at de ikke bruger tid på deres ministerium. Vi siger så, at departementschefen bør organisere ministeriet med en funktion på højt ledelsesniveau, som er dedikeret til, at tingene bliver fulgt helt til dørs.”
Bo Smith-udvalget afviser i et særligt kapitel dén stribe af forslag til ændringer af embedssystemet, som har været fremme i den nylige debat. Herunder i Tim Knudsen og Pernille Boye Kochs bog ’Ansvaret, der forsvandt’ og Jesper Tynells bog ’Mørkelygten’.
Udvalget afviser blankt at afkoble embedsværket fra den tætte politiske rådgivning af ministrene for i stedet at overlade det til politisk udpegede rådgivere.
”Hvis vi skiller det politiske og det faglige ad, risikerer vi, at balancen tipper, så alt enten bliver til politik, hvor vi får truffet fagligt kritisable politiske beslutninger. Eller at vi får et teknokrati uden forståelse for ministrenes politiske prioriteringer.”
Også fx lempelser af lydighedspligten eller ret til gå uden om systemet og til Folketinget, hvis man er uenig i sit ministeriums faglige eller juridiske vurderinger – forslag, som har været fremme i debatten det seneste år – afvises som ubrugelige.
”Vi mener, at de forslag hverken er mulige eller ønskelige i et parlamentarisk system med ministeransvar som det danske.”
Udvalget besluttede fra start ikke at bore sig ned i de sidste to års sager, som der allerede ligger tykke undersøgelsesrapporter om.
Men udvalget har kortlagt antallet af sager omfattet af en egentlig undersøgelse 1980-2015, i alt 58, og afliver, at antallet af sager er eksploderet de sidste par år. Antallet var større fra 1980 til årtusindskiftet end nu.
”Hvad der selvfølgelig ikke er det samme, som at man ikke skal tage de aktuelle sager alvorligt.”
Med hensyn til indholdet i de 58 sager handler sagens kerne ikke typisk om forholdet mellem minister og embedsværk eller om forkert information til Folketinget, fastslår udvalget.
”Det er tilfældet i nogle af sagerne. Det var det oplagt i Tamil-sagen og i Statsløsesagen. Men ellers er billedet overvejende, at kernen er, at der er gået noget galt i forvaltningen, altså dårlig administration eller dårligt embedsmandsarbejde. Altså ikke i det direkte samspil mellem politiker og embedsmand.”
Men hvad med gisningerne om, at de mange sager i de senere år skyldes, at topembedsværket udsættes for et større pres til at gå med til noget, som de senere kan blive hængt op på?
”Det er ikke det billede, som tegner sig, når man ser på sagerne.”
Det er ifølge Bo Smith et enigt og samlet udvalg, der står bag rapporten og anbefalingerne i den.
Hovedanbefalinger
Hent rapporten 'Embedsmanden i det moderne folkestyre' gratis her
Artiklen ovenfor er baseret på et interview med Bo Smith. Udvalgets rapport var i skrivende stund ikke offentliggjort.
Ledige stillinger