Kommunerne sparer mere end nødvendigt

"Fordi der gang på gang har været diskussion og usikkerhed om den rolle, som de særlige rådgivere spiller – både i forhold til ministrene og embedsværket og i forhold til medierne og offentligheden. Der er tilsyneladende en betydelig usikkerhed," siger professor Jørgen Grønnegaard Christensen, Aarhus Universitet, der var medlem af det udvalg, som i 2004 udstak et sæt adfærdsregler for spindoktorerne, og som igen er medlem af det nye udvalg. 

Men det skyldes også skandalerne under Fogh-regeringen?

"Ja. Først var der hele sagen om betalingen til privathospitaler, hvor spørgsmålet var, om spindoktorerne havde opført sig i strid med reglerne, fx stukket direktiver ud til embedsmændene. Derpå har der i flere faser været fokus på rådgiverfunktionen i Forsvarsministeriet. Og så til sidst sagen fra Skatteministeriet, som førte til, at udvalget om særlige rådgivere blev nedsat." 

Politisk interesserede vil huske dengang i 00´erne, hvor kommunerne ofte befandt sig i rollen som det uartige barn, der fik skældud. Det var især daværende statsminister ­Anders Fogh Rasmussen (V), der med ­jævne mellemrum var i medierne for at bebrejde kommunerne, at de nu igen havde brugt for mange penge og overskredet deres budgetter.

Reglerne er vel klare nok, hvis de ellers følges: Overhold lovligheden, sandheden, fagligheden og ingen instruktionsbeføjelser over embedsværket?

I dag er situationen den stik modsatte. Kommunerne er blevet en vandkæmmet mønsterelev, der ikke bare overholder sit kraftigt beskårne budget, men oven i købet underskrider det med konsekvenser for såvel det kommunale serviceniveau, som antallet af kommunale arbejdspladser.

"Helt enig. Jeg ser i høj grad udvalgsarbejdet som en pædagogisk eller opdragende foranstaltning. Det drejer sig mere om at skabe større bevidsthed om, hvad der ligger i rollen og grænserne for den end at ændre reglerne."

2011-2013 regnskaberne viser budgetunderskridelser på det samlede kommunale driftsbudget til service i omegnen af fem mia. kr. årligt, og selv om tallet var lavere sidste år, lød kommunernes underskridelse af budgetterne stadig på 2,5 mia. kr. i 2014.

Burde spindoktorerne ikke selv kunne finde ud af grænserne?

Ph.d.-studerende Søren Kjær Foged analyserer kommunernes spareiver i en ny artikel i tidsskriftet Økonomi & Politik, og han peger på, at budget­underskridelser i denne størrelses­orden er mange penge set i lyset af, hvor meget service danskerne kunne have ­fået for dem, og hvor mange kommunalt ansatte der kunne have fået løn for dem. Som en indikation ­omregnede Arbejderbevægelsens Erhvervsråd for nylig værdien af en samlet offentlig besparelse på 7 mia. kr. til 16.000 fuldtidsstillinger.

"Jeg synes ikke, det er så mærkeligt, at der opstår sager. De særlige rådgivere er en ny funktion, og de, man rekrutterer, er ikke – hvad der jo er pointen med dem – vokset op på Christiansborg eller i centraladministrationen. De har ikke normerne inde på rygraden." 

”På baggrund af det fokus på vækst og arbejdspladser, som har ­domineret den politiske dagsorden de senere år, kan man godt undre sig over, at de kommunale underskridelser af budgetterne har været så store og konstante i samme periode,” siger Søren Kjær Foged.

Skal man ikke se på, om de særlige rådgivere møver sig ind på embedsværkets faglige enemærker med deraf følgende problemer i form af gnidninger og uklare grænsedragninger?

Demokratisk betænkeligt

"Jo. Konsekvenserne for kvaliteten i rådgivningen af ministrene og for kvaliteten i det ministerielle arbejde er påtrængende, når man lige med ét har to grupper af medarbejdere, som går til opgaverne med måske meget forskellige forudsætninger." 

Man kan også argumentere for, at kommunernes budgetunderskridelser er problematiske fra såvel et borgernært som et demokratisk perspektiv, mener Søren Kjær Foged.

Får vi også skandaler under denne regering?

”Når kommunerne bruger ­væsentlig mindre på service, end politikere i ­Folketinget og landets kommunalbestyrelser har bestemt, må det jo alt andet lige medføre et lavere serviceniveau til borgerne,” siger Søren Kjær Foged.

"Det kan man jo ikke vide, men jeg vil bestemt ikke udelukke det. Det ligger i høj grad i, at vi har at gøre med en ny funktion, hvor man endnu ikke har fået indarbejdet de sunde vaner, som kan beskytte mod fejl og uforsigtighed i opgavehåndteringen."

Samtidig udgør kommunernes budgetunderskridelser kun en del af de ­besparelser, der har ramt de kommunale serviceudgifter i kølvandet på ­krisen, påpeger han. Tal fra Danmarks Statistik ­viser, at de kommunale service­udgifter pr. dansker faldt med hele ni pct. mellem 2009 og 2013. Hovedparten af denne markante udgiftsreduktion skyldes, at staten har skåret ned på kommunernes bloktilskud. Men kommunerne går altså også under det niveau, som de er blevet skåret ned til.

Præcis hvilke konsekvenser ­faldet har for kommunernes service, kan hverken Søren Kjær Foged eller andre forskere sige noget om, for det er svært rent datamæssigt at måle på kvaliteten af kommunernes service. 

”Men man kan godt gisne om, at kommunernes budgetunderskridelser har haft problematiske konsekvenser, når man studerer de senere års medie­historier om fx utilfredse ældre, utilfredse handicappede, utilfredse lærere og utilfredse forældre, som klager over økonomiske nedskæringer og dårligere vilkår. Men den mest tankevækkende konsekvens er måske i virkeligheden, hvor få protester der har været, når man tænker på, hvor kraftige kommunernes samlede service-besparelser har været i perioden,” siger Søren Kjær Foged.

Særnummer om særlige rådgivere

Tal fra Danmarks Statistik viser, at ældreområdet har måttet holde hårdest for med et fald i de kommunale service­udgifter pr. ældre dansk medborger på 15 pct. mellem 2009-2013. ­Dette fald skyldes ­både rammenedskæringer, og at kommunerne går under deres budgetter, påpeger Søren Kjær Foged. 

”Men også sammenlægninger af skoler og dagtilbud og hele inklusionsdagsordenen, hvor man forsøger at spare penge på specialundervisningen ved at rumme flere børn i normalklasserne, samt mindre aflastning til handicappede og færre anbringelser på dyre institutioner, er områder, hvor kommunerne har sparet mange penge i perioden 2009-2013,” siger Søren Kjær Foged.

Meget effektive sanktioner

Centralt i Søren Kjær Fogeds undersøgelse er hans konsekvensanalyse af sanktionsloven, der har virket fra og med 2011. Loven blev vedtaget ­under den forrige regering og ført videre af den nuværende. Før lovens indførelse var det normen, at kommunerne overskred deres budgetter, men efter loven – der straffer kommunerne, hvis de overskrider deres budgetter – er tendensen stik modsat.

Sanktionerne indtræder, når de 98 kommuner tilsammen har ­overskredet deres budgetter. Sker det, findes der frem til ’synder-kommunerne’ – dvs. de kommuner, som har overskredet deres budget – og de skal tilbagebetale 60 pct. af overskridelsen til staten. Mens de resterende 40 pct. af ’synder-kommunernes’ overskridelser betales af alle kommuner i fællesskab.

”Min undersøgelse viser, at sanktionsloven har været særdeles effektiv – og altså også for effektiv kan man sige. Den generelle krisebevidsthed i kølvandet på finanskrisen kan også spille en rolle for kovendingen i kommunerne, men næppe i det omfang tallene viser,” siger Søren Kjær Foged.

Han henviser til, at kommunerne så sent som i 2010 – dvs. midt i den økonomiske krise – stadig overskred deres budgetter. Større var kommunernes ­krisebevidsthed altså ikke på dette 
tidspunkt.

Et andet forhold, som taler for, at håndfaste sanktioner har haft en ­selvstændig effekt på kommunernes adfærd, er, at det især er landets velstående kommuner, der har spændt livremmen ind og forvandlet budget­overskridelser til budgetunderskridelser.

Rige kommuner har sparet mest

”Før sanktionslovens indførelse kunne landets mest velstillede ­kommuner relativt smertefrit overskride deres ­budget. Dels fordi de havde formue og råd til det, dels fordi de havde erfaring for, at deres overskridelser ikke blev straffet. Det ændres med automatikken i sanktionsloven. De velstillede kommuner bruger i dag langt færre penge, end de gjorde for fem år siden, samtidig med at de løbende oparbejder en større og større formue,” forklarer 
Søren Kjær Foged.

Helt omvendt er det med de fattige kommuner.

”De har ikke penge på kistebunden og frygter ultimativt at blive sat under administration af Økonomi- og Indenrigsministeriet, hvis de ikke overholder deres budgetter og forbedrer deres likviditet. Så de fattige kommuners motivation for at overholde deres budgetter er tårnhøj – også uden sanktionsloven.”

Ude lokalt – i de enkelte ­kommuner – har sanktionsloven medført, at de øverste kommunale ledere meget tyde­ligt har italesat budgetoverholdelse over for alle decentrale ledere, ligesom budgetoverholdelse mange steder er et kardinalpunkt i den enkelte leders jobbeskrivelse.

”De decentrale ledere er tilsyneladende blevet mere forsigtige, når de melder deres forbrug ind til kommunens økonomiafdeling – velvidende at hvis de overskrider deres budget, kan de ultimativt blive fyret for det. Og når regnskabet så endeligt er på plads, ­viser det sig, at mange af de ­decentrale ­ledere har lagt en buffer ind i deres budget, som i sidste ende bliver til et ret markant underforbrug. Hvis det sker i tilstrækkelig mange af kommunens institutioner, kan det blive til et pænt samlet overskud – i første led i den enkelte kommune og i næste led i landets samlede kommuner – ud fra mange-bække-små-logikken,” siger Søren Kjær Foged.

Stærke brugere er blevet stækket

Det er især på områderne for skole, dagtilbud og udsatte børn og unge, at de tidligere kommunale budgetoverskridelser har været markant faldende fra og med sanktionslovens indførelse i 2011.

Før 2011 var det også på netop disse områder, at kommunernes udgifter år efter år var højere end den ­politiske ramme, og på den baggrund kan man godt tale om en form for vellykket ­effekt af sanktionsloven, påpeger Søren Kjær Foged.

”Jeg havde forud for min under­søgelse en forventning om, at områder med stærke bruger- og personaleinteresser som skole, dagtilbud og ældre samt det svært styrbare specialiserede socialområde ville forbedre budgetoverholdelsen mere end sundhed, kultur, det tekniske område og administrationsområdet. Og det holdt overordnet stik,” ­siger han.

”Det skulle jo nødig være sådan, at fordelingen af offentlige midler og ­service afgøres af, hvilke bruger- eller personalegrupper i samfundet der råber højest. Forældregruppen og personalegruppen i dagtilbud og skoler har fx historisk været gode til at påvirke kommunalpolitikerne til at afse flere penge end budgetteret. Efter sanktionsloven ser man ikke på samme måde et mønster, hvor det er de samme ­områder, som igen og igen overskrider deres budgetter,” siger han.

Læs mere:

Houlberg, K. (1999). Budgetoverskridelsernes anatomi - en analyse af forskelle i danske kommuners overholdelse af budgetterne. Nordisk Administrativt Tidsskrift, 80(3), 200-232.

Grøn, C. H., Hansen, H. F. & Kristiansen, M. (Eds.) (2014). Offentlig styring. Forandringer i krisetider. Hans Reitzels Forlag.