Nye trusselsbilleder presser myndigheder

I Norge hed han Anders ­Breivik, i Danmark Omar Abdel Hamid ­El-Hussein. To eksempler på en ny tids terrortrussel mod de nor­diske velfærdssamfund. Læg dertil industrispionage, ­cyberkriminalitet og ulykker udløst af ekstremt vejrlig, og man står med en vifte af komplekse, ofte grænseoverskridende udfordringer, som borgerne forventer, at deres ­offentlige myndigheder er forberedt på og kan ­gribe effektivt ind over for.

Og hvis myndighederne ikke gør det – ja, så falder der brænde ned i medierne og offentligheden. Ganske som det har været tilfældet i efterspillet efter Omar Hamid El-Husseins terrorhandlinger i København for snart et år siden. 

Men hvordan indretter man som ­offentlig leder sin organisation, så den evner at håndtere de stadigt flere risiko­scenarier, som virkeligheden af i dag byder på?

Det spørger forskeren og ­tidligere afdelingschef i PET, Anja Dalgaard-Nielsen, 12 danske topledere fra områderne justits, forsvar, udenrigspolitik, transport og fødevarer om i et nyt forskningsprojekt for Beredskabs­styrelsen og Stanford University. Og ledernes svar viser:

At der er behov for at skabe flere og mere vidtforgrenede netværk mellem offentlige danske myndigheder, så de kan trække på hinandens viden.

At en vigtig forhindring for effektivt fungerende myndigheder er en politisk kultur, der leder efter syndebukke, når sikkerhedshændelser indtræffer, fordi det fremmer en nulfejlskultur hos myndighederne, som forhindrer innovation.

At de offentlige ledere med fordel kan fremme en medarbejderkultur, som sikrer, at den enkelte medarbejders ­viden og kompetencer sættes i spil.

At New Public Management princippernes indførelse i den offentlige sektor herhjemme, med deres stærke fokus på at levere til tiden inden for budgettet, indskrænker ledelsesrummet for den nytænkning og innovation, som er nødvendig for at forebygge nye sikkerhedstrusler.

Organisationsteori fra fysikkens verden

Dermed bekræfter lederne den tese, som Anja Dalgaard-Nielsen formulerede, før hun kastede sig over projektet tilbage i sommeren 2014; nemlig at et muligt svar på de sikkerhedsudfordringer, som danske myndigheder står med i dag, kan hentes i teorierne om den resiliente, eller tilpasningsdygtige, ­organisation.

”Resiliensforskningen kommer ­oprindelig fra fysikkens verden,” ­forklarer Anja Dalgaard-Nielsen, ”og handler om et systems evne til at genvinde ligevægt efter at være blevet ramt af et eksternt slag. Senere har social­videnskaben taget begrebet til sig i studiet af organisationer, og her betegner det en organisations evne til at reagere hurtigt, fleksibelt og kreativt på en lang række tænkelige og utænkelige ­trusler; at genvinde fodfæstet i kølvandet på negative overraskelser; at lære, finde nye løsninger og implementere dem – samtidig med at driften af de vigtigste kerneopgaver opretholdes.”

Indtil nu har det mest været private virksomheder, som resiliensforskningen har undersøgt, mens forskningen i offentlige organisationers resiliens stadig er nyt territorium.

Derfor tilbød Center for International Security and Cooperation på Stanford University også at være vært og støtte Anja Dalgaard-Nielsens projekt, da hun præsenterede det for dem.

”De syntes den danske case lød ­attraktiv som forskningsobjekt, ­fordi det danske sikkerhedsbureaukrati er væsentligt mindre og dermed mere overskueligt end det amerikanske, og fordi anden forskning har vist, at til­liden danskerne imellem er meget høj. Det kunne tale for, at danske myndigheder har gode muligheder for at realisere den organisationsopbygning og de adfærdsmønstre hos medarbejderne, der kendetegner den resiliente ­organisation.”

Viden og kommunikation skal flyde lettere

Men hvilken type opbygning og hvilke adfærdsmønstre er det så, der kendetegner den resiliente organisation?

”Flade hierarkier og vidtstrakt ­delegation til medarbejdere og faglige ­specialister i frontlinjen er et gennemgående karaktertræk for den resiliente organisation,” forklarer Anja Dalgaard-­Nielsen.

”Dermed kommer kommunikation og viden til at flyde lettere mellem ­afdelinger, og på tværs af ­fagligheder, i den enkelte organisation. Og den ­enkelte medarbejder får et helhedssyn på organisationen og en forståelse af kollegernes roller og kompetencer, så man ved, hvor man skal henvende sig, når en kompleks problemstilling ­ikke kan håndteres i ens egen afdeling. ­Derved styrkes organisationens evne til at ­improvisere i situationer, hvor standardløsningen ikke passer. Og samtidig styrker en sådan organisationsopbygning evnen til at samarbejde med og trække på viden og kompetence i andre organisationer.”

Anja Dalgaard-Nielsens interviews peger på, at de danske offentlige ­ledere selv kan have en udfordring ift. at udvikle medarbejdernes evne og vilje til at bevæge sig ud af de faglige siloer, som medarbejderne hver især ­befinder sig i.

”Ledernes måde at tænke ledelse på er præget af en meget rationel og analytisk tilgang, som ikke nødvendigvis er den optimale, hvis behovet er at inddrage medarbejderne og sætte deres ­viden og kompetencer i spil. Flere ­ledere siger direkte, at de har oplevet netop denne problemstilling som en udfordring. Du kan ikke med top-down kommunikation alene få dine medarbejdere til at være fleksible og indstillede på at finde nye kreative løsninger. Der skal du være lyttende og ­komme dybere ned i, hvad medarbejderne egentlig selv forstår ved faglighed, ­samarbejde og kvalitet i deres egen opgaveløsning, før lederen bliver i stand til at kommunikere nogle mål, som kan bringe organisationen videre. Og det er altså ikke den form for ledelse, der først falder toplederne ind, når de beskriver deres egne ledelsesmetoder.”

Spændte budgetter forhindrer innovation

En anden barriere for at gøre offentlige myndigheder mere tilpasningsdygtige over for en ny tids trussels- og risko­scenarier er deres budgetter.

”Topcheferne siger det ikke ­direkte, men det skinner igennem på mange måder og på tværs af interviewene, at New Public Management princippernes indførelse i den offentlige sektor herhjemme med deres krav om dokumentation og omkostningseffektivitet begrænser ledelsesrummet – og dermed lederens mulighed for den nytænkning og innovation, som er nødvendig for at forebygge nye sikkerhedstrusler,” siger Anja Dalgaard-Nielsen.

”Som offentlig leder skal du primært sørge for, at din organisation altid kan levere ”on time, within budget”, og det står i kontrast til resilienslitteraturens betoning af, at forudsætningen for, at en organisation kan håndtere kompleksitet og den pludselige uventede hændelse uden at bryde sammen, er et vist råderum eller backup i dine systemer, så du ikke ryger bagover ved første slag. Du skal have ressourcer, som du kan kaste ind, når det bryder løs, og det har du ikke, hvis din organisation i forvejen er presset til det yderste.”

Frygten for blame games

Som en tredje barriere for at ­udvikle deres organisationer peger lederne på, at offentlige myndigheder skal stå til regnskab og være transparente ift. ­offentligheden på en anden måde end private organisationer.

”Som en af lederne siger, kan det ­være farligt i en organisation, der ­udøver myndighed over for borgerne, hvis uddelegering af opgaver, ansvar og udvikling af nye metoder utydeliggør, hvem i organisationen der har ­ansvar for hvad. Borgerne skal ­kunne forlade sig på gennemsigtighed, for­udsigelighed, lige behandling og ­på­lidelighed i myndighedsudøvelsen. ­Og det tjener den hierarkiske ledelses­opbygning i den offentlige myndighed til at opfylde.”

Endelig har lederne en meget stærk bevidsthed om, at hvis de ­ikke i kølvandet på en krise eller en sikker­hedshændelse kan godtgøre, at ­alle procedurer var fulgt og alle ­rimelige forholdsregler taget, så kan man risikere at miste en minister – eller sit eget job. Både fordi den politiske kultur er at ramme regeringen igennem at lede efter fejl i forvaltningen, og fordi medierne går målrettet efter at beskrive, hvilke fejl der eventuelt er blevet ­begået i forbindelse med en sikkerhedshændelse.

”Frygten for at blive skydeskive i et blame game er tydelig hos en del af ­lederne,” siger Anja Dalgaard-Nielsen. 

”Det er forståeligt, men samtidig må man sige, at jo mere kompleks og ­dynamisk omverdenen udvikler sig, jo større er risikoen for, at en offentlig myndighed havner i en situation, hvor proce­durerne ikke slår til. Derfor kan vi komme til at betale en høj pris som samfund, hvis de myndigheder, der skal varetage sikkerheden i Danmark, bliver låst i et overdrevent proceduralt og bagudrettet fokus – frem for at udvikle deres procedurer, så de er virksomme og effektive over for det skiftende trusselsbillede, som er virkeligheden i dag.”  

Læs mere:

Palmer, I. and Dunford R. 2002. “Who says change can be managed? Positions, perspectives and problematics”. Strategic Change 11: 243-251.

Weick K.E. and K. M. Sutcliffe. 2007. “Managing the Unexpected. Resilient Performance in an Age of Uncertainty”. San Francisco: Jossey-Bass.

Wildavsky A. 1991. “Searching for Safety”. Oxford: Transaction Publishers.