26.5.2015
af
Mikkel Arre
Selv om Produktivitetskommissionen anbefaler den offentlige sektor at bruge resultatstyring, er der ingen evidens for, at det skulle gavne produktiviteten, lyder kritikken fra forskningschef, der udpeger store vanskeligheder ved at måle resultaterne.
Da Produktivitetskommissionen afleverede sin slutrapport, var en af pointerne, at den offentlige sektor bør anvende et velkendt værktøj: Resultatstyring.
I forskellige udformninger er det blevet brugt siden 1980’erne. Således har en lang række myndigheder i flere årtier været omfattet af resultatkontrakter, ligesom mange offentlige lederes egne kontrakter indebærer, at de får bonus for at opfylde et antal mål.
Det var dermed ikke noget radikalt nybrud, da Produktivitetskommissionen gav anbefalingen ’Mål på og styr efter resultater for borgerne’.
Men selv om styringsformen har været i brug længe, er det en tvivlsom anbefaling. Der er nemlig ingen evidens for, at resultatstyring rent faktisk øger produktiviteten i den offentlige sektor.
Denne skarpe kritik rejser Anders Hede, forskningschef i TrygFonden, i det kommende nummer af tidsskriftet Samfundsøkonomen. Her efterlyser han empirisk dokumentation for anbefalingen.
”Det burde være forholdsvis nemt at påvise i praksis, om resultatstyring virker produktivitetsfremmende. Der er masser af temmelig ens folkeskoler, jobcentre, lægepraksisser, børnehaver og buslinjer rundt i verden. Det er sammenlignet med andre interventioner forholdsvis enkelt efter lodtrækning at give halvdelen af disse institutioner en eller anden form for resultatstyring og lade den anden halvdel fortsætte uændret over tre-fire år, så man netop måler, om man får en løbende forbedring og ikke bare en engangsgevinst,” skriver Hede, der ikke har kunnet finde nogen kontrollerede studier, der viser dette.
Anders Hede understreger over for djøfbladet, at han er stor tilhænger af målinger i den offentlige sektor. Han mener imidlertid, at kommissionens anbefaling af resultatstyring vil føre til, at man måler det forkerte. Rent metodisk er det nemlig meget vanskeligt at bruge resultaterne for borgerne til at udlede, hvordan produktiviteten kan øges.
”Hvis du som skoleleder kan se, at elevernes karakterer falder i matematik, er du fuldstændig på bar bund, hvis du vil vide hvorfor. Er det på grund af læreren, eleverne eller det nye lærebogssystem? Du kan simpelthen ikke udskille de kausale sammenhænge ud fra resultatet,” betoner han.
Skal man opnå langsigtede forbedringer af den offentlige produktivitet, må man kende betydningen af de mulige årsagsfaktorer. Her kan man med fordel lade sig inspirere af en helt anden branche, mener Anders Hede og tager afsæt i en metafor, som bruges flittigt i dansk politik: At det offentlige skal køre længere på literen.
”Når Produktivitetskommissionen foreslår at måle på resultaterne for borgerne, svarer det til at køre en tur og måle benzinøkonomien. Men det vil være meget svært at forbedre benzinøkonomien, fordi du ikke aner, hvad der har skabt den: Var der modvind, var det varmt eller koldt, var motoren velsmurt, og hvordan opførte chaufføren sig? Og tusind andre ting. Hvis man kigger på, hvordan benzinøkonomi rent faktisk forbedres, sker det ved, at bilfabrikanterne bruger milliarder på at udvikle hver enkelt komponent, design, aerodynamik, dæktryk og alt muligt andet. De måler ikke på slutproduktet, men gennemfører utallige kontrollerede forsøg og skaber på den måde en produktivitetsgevinst. Det er konventionel visdom, at den offentlige sektor skal væk fra at måle processer og over til at måle resultater, men den konventionelle visdom er ganske enkelt forkert, når det gælder om at forbedre produktiviteten,” siger han.
Vil det ikke tage meget lang tid?
”Det kommer til at tage mange år og koste rigtig mange penge. Men verden består af helt små fremskridt, og sker der nok af dem, får man en mærkbar fremgang. Der er heller ikke sket en revolution i benzinøkonomien – men hen over årtier har små marginale forbedringer skabt markante resultater.”
Samfundsøkonomen bringer en replik fra Produktivitetskommissionens formand, økonomiprofessor Peter Birch Sørensen, der undrer sig over Anders Hedes kritik.
”Selvom der er udfordringer ved at måle de resultater, som de offentlige institutioner skaber for borgerne, er det svært at se, at det bør føre til, at man helt opgiver forsøget,” skriver han.
Den hidtidige anvendelse af resultatkontrakter ”kan berettiget kritiseres for at have ført til en for høj grad af bureaukrati”, noterer kommissionen i en af sine rapporter, og i en mail til djøfbladet understreger Peter Birch Sørensen, at kommissionen ikke lægger op til at øge brugen af resultatkontrakter.
”Tværtimod anbefaler vi, at det i enhver konkret situation overvejes, om kontraktstyring er hensigtsmæssig, eller om styring efter resultater kan tilrettelægges på en enklere og mindre ressourcekrævende måde,” skriver han.
Djøfbladet har spurgt Peter Birch Sørensen, hvor kommissionen finder belæg for at vurdere, at resultatstyring giver en mere produktiv offentlig sektor. I sit mailsvar skriver han, at effekterne afhænger af, hvordan man tilrettelægger resultatstyringen, og henviser til to amerikanske studier af hhv. sundhedsvæsenet og forbundsstaterne. Sidstnævnte studie peger bl.a. på, at resultatstyring virker bedst, hvis man har fokus på slutresultaterne for borgerne.
Studiet rummer dog ikke noget tal på, hvilken effekt resultatstyring har på produktiviteten. Men den type forskning er der heller ikke ret meget af, fordi der ofte er mangel på gode data, og fordi den kan være både vanskelig og dyr at lave, fortæller Mads Bøge Kristiansen, der forsker i resultatstyring ved Institut for Statskundskab ved Københavns Universitet.
”Hvis man laver sådan et studie i en offentlig organisation, er det svært at vide, om de effekter, man finder, skyldes indførelsen af resultatstyring, eller om der er andre forklaringer,” siger han.
Peter Birch Sørensen ser gerne, at der bliver udført kontrollerede forsøg for at sikre, at den offentlige sektor skaber de bedst mulige resultater for borgerne. Han er dog skeptisk over for at lade det være det eneste redskab.
”Man kan ikke basere sig alene på kontrollerede forsøg, bl.a. fordi hensynet til borgernes retssikkerhed på nogle områder udelukker, at man kan tillade sig at forskelsbehandle dem på tilfældig vis. Og hvad enten man baserer sig på kontrollerede forsøg, på benchmarking eller på andre former for effektmåling, så er der under alle omstændigheder behov for at måle, hvilke resultater de offentlige institutioner skaber for borgerne. Hvis resultatmålinger viser, at en offentlig organisation fungerer utilfredsstillende, må dens ledere og medarbejdere da arbejde med at forbedre dens præstationer, så godt de kan, også selv om der endnu ikke foreligger resultater fra kontrollerede forsøg på det pågældende serviceområde,” skriver han i sit svar.
Anders Hede fastholder dog, at der er behov for at måle omhyggeligt på de enkelte arbejdsprocesser.
”Er man på helt bar bund på et område, kan det være udmærket at starte med en benchmarking. Men har man benchmarkinganalyser som f.eks. PISA-undersøgelserne, siger de intet om, hvad der giver en succesrig folkeskole. Og når vi taler om dét, der er kommissionens opgave – at lave en langsigtet produktivitetsudvikling i Danmark, herunder i den offentlige sektor – er der ingen vej uden om en langsom metodisk vidensopbygning område for område.”
Hvis jeg var politiker og bekymrede mig for de offentlige finanser, ville jeg nok ikke bryde mig om at vente 10-20-30 år på det. Er det ikke bedre trods alt at gøre noget her og nu?
”Jeg mener, at den der selvpålagte ih-hvor-har-vi-travlt-tankegang er ekstremt skadelig. De folk, der skynder sig, kommer ikke ud af stedet. Det er naivt at forestille sig, at man kan lave den her type forbedringer uden, at det koster penge og kræver forskning.”
Læs Anders Hedes artikel ’Resultatstyring – en anbefaling fra Produktivitetskommissionen uden empirisk eller teoretisk belæg’ i næste nummer af Samfundsøkonomen. Tidskriftet udkommer 10. juni og er gratis for Djøf-medlemmer.
Find det her: djoef-forlag.dk/samf
Ledige stillinger
DJØF ARRANGEMENTER OG KURSER