Forskere afliver myter om regeltyranni

Ny forskning ændrer fuldstændig det grundlag, som diskussionen om væksten i danske love og regler har været ført på gennem de seneste 25 år. Der kommer ikke 200 flere love om året som hidtil hævdet, kun 10 viser ny analyse.

Analysen, som måler væksten i danske love og bekendtgørelser mellem 1989 og 2011, foldes ud i en bog, der udkommer senere på foråret. Den er skrevet af forskerne Mads Leth Felsager Jakobsen og Peter Bjerre Mortensen fra Institut for Statskundskab på Aarhus Universitet. Og deres konklusion er, at; ”der som hovedregel er enten politiske eller samfundsmæssige grunde til, at der skabes nye love og regler herhjemme. Forestillingen om, at regler bare avler regler, kan ikke bekræftes af vores forskning.”

Reduktion af love og regler har været et vigtigt indsatsområde for danske regeringer – uanset partifarve – siden 1989. Og på den baggrund kan man spørge, om det da er fuldstændig forkert, at der år for år kommer flere og flere danske love og regler, sådan som mange kritikere i tidens løb har hævdet – blandt andre Folketingets formand Mogens Lykketoft, der har kaldt væksten i love og regler for ”en frygtelig selvforstærkende proces”?

”Nej, men proportionerne er vigtige at få med, og de har manglet,” svarer Peter Bjerre Mortensen.

”Tidligere opgørelser end vores er nået frem til, at der hvert år kommer omkring 200 flere love og 500-600 flere bekendtgørelser herhjemme. Vores tal siger 9-10 flere love og knap 70 flere bekendtgørelser om året.” 

Den primære kilde til Jakobsen og Mortensens tal er den samme som andre forskeres. Nemlig den såkaldte Retsinformationsdatabase, der ligger online. Her er alle nye love og bekendtgørelser registreret med dato, og derfor ligner det som udgangspunkt en enkel opgave at tælle antallet af love op.

Men den enorme afstand mellem tallene fra Jakobsen og Mortensen og andre forskere – i blandt andet regeringens Produktivitetskommission – skyldes formentlig, at man i den tidligere forskning på området ikke har taget højde for, at mange nye love og bekendtgørelser typisk ophæver allerede eksisterende. Samt at man har talt ændringer af bestående love og regler med som nye love og bekendtgørelser, vurderer Jakobsen og Mortensen.

”Derfor er det i virkeligheden et mål for aktiviteten på lovgivningsområdet frem for et mål på nettoforøgelsen af nye love og regler, som den tidligere forskning har opereret med,” forklarer Peter Bjerre Mortensen.

Han og makkeren Mads Leth Felsager Jakobsen har brugt to år på at stable de datasæt på benene, som deres resultater hviler på, og i processen har de også fået hjælp af studentermedhjælpere, som har brugt hundredvis af timer på manuelt at eftergå alle nye love i perioden 1989-2011.

Jakobsen og Mortensen skriver videre i bogen, at påvirkningen fra EU-regler i dansk lovgivning er langt mindre end hidtil antaget. At påstande om Danmark som et ”enkeltsagsdemokrati”, hvor mediestorme dikterer lovgivningen, er ude af trit med virkeligheden. Og endelig at det faktisk er danske politikeres holdninger og prioriteringer, der driver lovudviklingen, mens det er en myte, at regelglade embedsmænd har overtaget initiativet i lovgivningsprocessen.

EU-indflydelse mindre end hidtil antaget

I spørgsmålet om, hvor kraftig indflydelse EU-regler har på dansk lovgivning, har andre forskere bragt tallet 80 pct. frem, og dette tal er tidligere blevet brugt politisk af blandt andre Morten Messerschmidt fra Dansk Folkeparti.

Jakobsen og Mortensens tal er langt mindre og svinger mellem, at 5 og 40 pct. af alle nye danske love og regler er influeret af EU-regler.

Når de kaster et fintmasket net ud over de danske love og bekendtgørelser, hvor det er nok, at EU er nævnt i bare en enkelt paragraf, kommer EU-indflydelsen helt op på 40 pct.

Men hvis kriteriet er væsentlig EU-indflydelse, defineret som direkte reference til EU i det 10 linjer lange sammendrag af loven, som bringes i Folketingstidendes Årbog, så lander EU-indflydelsen på dansk lovgivning nede på mellem 5 og 7 pct. På udvalgte områder som fødevarer og miljø er EU-indflydelsen dog væsentlig større, påpeger Jakobsen og Mortensen.

”Vi er ikke de første, der er kritiske over for de meget høje tal for EU-indflydelse, der har været fremme i den danske debat. Og hvis man tager alle opgørelser over EU-indflydelse på national lovgivning, så er vi meget langt fra, at EU er så bestemmende, som det er blevet hævdet herhjemme – blandt andet i den debat, der kørte i efteråret i forbindelse med DR2 programmet Detektor,” siger Mads Leth Felsager Jakobsen.

Forskerne går i bogen også kritisk til påstandene om, at Danmark har forvandlet sig til et ”enkeltsagsdemokrati”, hvor mediestorme i anledning af spektakulære begivenheder dominerer dansk lovgivning. Ganske vist er der eksempler på enkeltbegivenheder, som fremtvinger nye love. Fx den såkaldte knivlov, der fulgte efter drabet på en ung mand på Strøget i København (2008). Men reglen for mediestorme er, at de varer højest tre uger og sjældent giver anledning til andet end kritiske spørgsmål til regeringen fra oppositionen, skriver de. Og for det andet er det samlede antal af love på baggrund af enkeltsager så beskedent, at det umuligt kan forklare den vækst i love og bekendtgørelser, som deres opgørelse viser.

Politik styrer regelvæksten 

Med hvad er det så, der driver væksten i love og regler?

”Politik. Det er først og fremmest mere markante og varige skift i den politiske dagsorden, der betyder noget,” lyder forskernes svar.

Flygtninge/indvandrerområdet er et eksempel på et område med kraftig regelvækst i perioden. Og det er typisk af to årsager. For det første var flygtninge/indvandrer området temmeligt sparsomt reguleret før 1989, for det andet er det et område med nye udfordringer og stor opmærksomhed, som kalder på politisk beslutningskraft. Det samme gælder områder som forskning og kommunikation, hvor den teknologiske udvikling har tvunget politikerne til at forholde sig til en hel række nye problemstillinger efter 1989.

”Vi ser en klar tendens til, at regelvæksten sker på områder, hvor der er store samfundsmæssige udfordringer. Og vi ser også en tendens til, at på de områder, hvor der i forvejen er mange regler, aftager væksten. Mens de største vækstrater ligger på områder, hvor der hidtil har været lille eller minimal regulering,” siger Mads Leth Felsager Jakobsen.

Regeltilvæksten er også politisk i den forstand, at det betyder noget, hvem der har regeringsmagten.

Under Nyrup regeringerne lå tilvæksten af nye love på gennemsnitligt 3,4 pct. årligt, mens tallet var 2,6 pct. under Anders Fogh Rasmussens regeringer. Det bekræfter en international tendens til, at borgerlige politikere regulerer mindre end politikere fra centrum/venstre.

Politikere bør tage ansvar for regelvækst

Endnu et argument for, at regeltilvæksten er politisk bestemt, er sammenhængen mellem væksten i love og bekendtgørelser.

”Vi kan ikke finde støtte til myten om, at det er regelglade embedsmænd, der driver udviklingen,” siger Peter Bjerre Mortensen.

”Tværtimod ser vi en tendens til, at det er antallet af bekendtgørelser, som traditionelt er embedsmændenes domæne, der følger efter væksten i omfanget af love – og ikke omvendt. Det tolker vi som udslag af, at det er politikerne og ikke embedsmændene, som dominerer lovgivningsarbejdet. Det er opmuntrende for det repræsentative demokrati, som jo bygger på, at magten delegeres fra de folkevalgte politikere til forvaltningen – og ikke den anden vej rundt.”

Men hvis det er politikerne, der svinger taktstokken, hvordan kan de så samtidig føre an i kritikken af regelvæksten?

”Vi efterlyser faktisk, at politikerne i højere grad tager ansvar for væksten i love og bekendtgørelser, frem for at tilskrive dem kræfter, som de ikke har kontrol over. Måske kunne det kvalificere den offentlige debat, så den ikke kun handlede om, at regelvæksten er løbet løbsk. Nogle regler er utvivlsomt unødvendige, og der vil være bred enighed om, at de skal afskaffes. Men det er formentlig de færreste, mens de fleste love og regler indføres for at håndtere nye samfundsmæssige udfordringer, der opfattes som væsentlige af politikere og borgere,” siger Mads Leth Felsager Jakobsen. 

Mads Leth Felsager Jakobsen og Peter Bjerre Mortensens bog, ”Regelstaten – væksten i danske love og bekendtgørelser 19892011”, udkommer på Jurist og Økonomforbundets Forlag senere på foråret.

Læs mere:

March, J. G., Schulz, M., & Chou, H. (2000). “The dynamics of rules: Change in written organizational codes”. Stanford, CA: Stanford University Press.

van Witteloostuijn, A., & de Jong, G. (2008). “Changing National Rules: Theory and Evidence from the Netherlands (19602004)”. Public Administration, 86(2), 499–522.

Page, E. (2012). “Policy without politicians: Bureaucratic influence in comparative perspective”. Oxford: Oxford University Press.

Olsen, A. L. (2013). ”Kommunalpolitikernes syn på statslig styring, enkeltsager, embedsmænd og egen indflydelse i perioden 19952013”. Økonomi & Politik, 86(4), 18–32, 78.