Kludder i den offentlige kommunikation

Ikke et eneste ministerium svarede. Fire ud af fem styrelser var også tavse. Og blandt kommunerne meldte kun lidt over halvdelen tilbage.

Så grelt gik det, da Jesper Bull Berger og Kim Normann Andersen i sommeren 2013 testede de offentlige myndigheders brug af digital post. Forskerne sendte to simple spørgsmål – om myndighedens åbningstid og fysiske adresse – som alle burde kunne besvare. Men så let gik det altså ikke.

Digital post er et lukket e-mail-system, der gør det muligt for det offentlige at kommunikere sikkert. Mens almindelig e-mail tillader, at man bruger en falsk identitet, indebærer digital post, at begge parter i kommunikationen er identificerede. Derfor kan digital post anvendes til at sende personlige oplysninger som fx dokumenter, der indeholder borgerens CPR-nummer.

Når de offentlige myndigheder klarede testen så ringe, skyldes det flere ting. Der er ”massive tekniske problemer”, vurderer Jesper Bull Berger, der arbejder på en ph.d.-afhandling om offentlig digitalisering. Og samtidig er der betydelig forvirring blandt de medarbejdere, der skal arbejde med digital post.

Mere om det lidt senere. Først skal det lige på plads, hvorfor digital post er så vigtigt.

Enorm omstilling

Fra 2015 skal vi nemlig have færre breve, telefonsamtaler og fysiske møder med offentlige myndigheder. Efter årsskiftet skal den offentlige sektor nemlig i altovervejende grad kommunikere digitalt med borgerne.

Det er et centralt led i den såkaldte fællesoffentlige digitaliseringsstrategi, der siden 2011 trin for trin har gjort den offentlige kommunikation digital. Papir-
blanketter er blevet erstattet af obli-
gatorisk selvbetjening, så ansøgninger om fx skoleindskrivning, SFO-pladser og begravelseshjælp nu foregår digitalt, ligesom anmeldelser af alt fra rotter til vielser skal ske via nettet.

Som en del af omlægningen blev alle virksomheder i 2013 pålagt at få en digital postkasse. Og senest 1. november 2014 skal borgerne kunne modtage digital post fra det offentlige.

Mindst 80 procent af al kommunikation mellem myndigheder og borgere skal være digital. En usædvanligt ambitiøs målsætning, mener Kim Normann Andersen, der er professor ved CBS og forsker i implementering af nye teknologier.

”I løbet af blot to-tre år går man fra primært at have et fysisk møde eller at tale i telefon med borgerne til primært at have en digital kommunikation. Det er en omstilling af kommunikationsformen, som man aldrig før har set det i den offentlige sektor,” siger han.

Rod og forvirring

Jesper Bull Berger og Kim Normann Andersens undersøgelse tyder på, at omstillingen vil volde kvaler.

I tre rapporter afdækker de, at myndighederne ikke har styr på den digitale post. Selv om alle myndigheder har skullet have en digital postkasse siden 2010, fandt forskerne flere instanser, der efter tre år stadig ikke var med. Omvendt anede medarbejderne i andre myndigheder ikke, at deres arbejdsplads havde en digital postkasse.

Forskellige enheder fremstod med samme navn i systemet, så man som borger ikke kunne vide, hvem man egentlig skrev til eller fik svar fra.

De kvitteringer, borgerne får efter at have sendt digital post, garanterer ikke, at myndigheden har modtaget meddelelsen. Svarene til borgerne rummer tilmed ofte koder og grafikfejl, der gør det vanskeligt at forstå dem. Og endelig opdagede forskerne, at myndighederne kan ændre i afsendernavnet, efter at en meddelelse er sendt af sted, hvilket kan krænke borgerens retssikkerhed.

Problemerne er ikke overraskende, mener Jesper Bull Berger. Sådan er det at indføre ny teknologi. Det interessante er, at digital post er blevet indført på en måde, der har spændt ben for projektet.

Ansvaret for selve digital post-systemet har været adskilt fra ansvaret for at få det til at virke sammen med resten af de op til 20 systemer, som medarbejderne i kommuner, regioner og statslige enheder i øvrigt anvender i deres daglige arbejde. Så mens Digitaliseringsstyrelsen og KL fra centralt hold har stået for at indføre digital post, har de enkelte offentlige myndigheder selv skullet integrere det.

”Er det en smart måde at implementere på? Det mener jeg ikke, når vores undersøgelse viser, at der kan gå tre år, uden at nogen opdager, at det står så dårligt til,” siger Jesper Bull Berger.

Det har heller ikke hjulpet, at implementeringen er sket ”hen over hovedet på de medarbejdere, der skal håndtere henvendelser fra borgerne,” som forskerne skriver. Mange ansatte er forvirrede over, hvad digital post egentlig er, ligesom de oplever, at det er svært at håndtere. Brugervenligheden halter, og rent teknisk fungerer digital post dårligt sammen med flere af de ældre IT-systemer.

Den digitale kommunikation er dog heller ikke noget, de ansatte brænder for, pointerer Jesper Bull Berger.

”Borgerservicemedarbejderne har en vis modstand mod det digitale, fordi de ikke opfatter det som god service. Derfor ser vi et meget langsommere optag af teknologien end forventet, fordi medarbejderne stritter lidt imod,” siger han.

Besparelser i højsædet

Den slags forsinkelser er der ikke meget plads til i digitaliseringsstrategien. Overgangen til digital kommunikation skal skaffe besparelser i en fart. Alene farvellet til rudekuverter og anden traditionel post skal årligt hente trecifrede millionbeløb hjem, og besparelserne er allerede regnet ind i budgetterne. I 2013 blev bloktilskuddet til kommunerne således reduceret med 103 mio. kr. ud fra de forventede besparelser.

At pengene dermed er fjernet, inden de reelt er tjent ind som besparelser, har haft den positive effekt, at digitalisering er flyttet op på dagsordenen i kommuner og regioner.

”Nu er det et emne, man rent faktisk taler om på udvalgsmøder og i byrådssalen. Før var digitaliseringen kun en maskinrumsdiskussion,” siger Kim Normann
Andersen.

Om digital post så vil sænke de faktiske udgifter til kommunikation i samme omfang, som Finansministeriet forventer, er Kim Normann Andersen mere tvivlende overfor.

Det hænger sammen med, at den offentlige sektor især løser opgaver for borgere, der har svært ved at kommunikere via tekst.

”Det er næppe den beskæftigede djøfer i Justitsministeriet, der er mest i kontakt med den offentlige sektor. Det er åbenlyst, at det vender den skæve side nedad. Og folk, som ikke er vant til at orientere sig digitalt, har formentlig sværere ved at læse og kommunikere digitalt,” pointerer Kim Normann Andersen.

Derfor er det nærliggende at forestille sig, at en del af den ventede besparelse ved at sende digital post bliver spist op af, at borgerne alligevel ringer eller møder op på kommunen for at få hjælp.

”Digitaliseringen betyder, at den offentlige service bliver dårligere for nogle, og det var jo ikke meningen. Det skulle være billigere, men ikke dårligere,” siger Kim Normann Andersen.

Økonomien har imidlertid været mest i højsædet, tilføjer Jesper Bull Berger.

”Myndighederne har fokus på kravet om, at de skal sende deres ting digitalt. Men når de selv skal være parate til at modtage digital post, er de det ikke. Hvordan den digitale post ser ud ude hos borgeren, har de ikke fokus på. Hvordan den svage borger skal være i kontakt med myndigheden, har de ikke fokus på. Det her handler om at realisere besparelser,” konkluderer Jesper Bull Berger, der sporer en ligegyldighed over for borgerne.

Da forskerne bad de myndigheder, der ikke havde sendt noget svar via digital post, vurdere deres egen indsats, var lidt over halvdelen af respondenterne tilfredse – selv om der altså ikke var kommet noget svar.

”Når medarbejderne er tilfredse, selvom borgeren ikke har modtaget svaret, kan det være, fordi digitaliseringen og systemerne er blevet meget komplekse, så medarbejderne oplever, at det ikke længere er en naturlig del af deres forvaltning, og derfor kun i begrænset omfang føler sig ansvarlige for, om det fungerer. Vi risikerer, at ingen føler sig ansvarlige for den samlede levering af digitale ydelser fra myndighed til borger, og at digitaliseringen på den måde bliver en direkte forhindring for det offentliges servicering af borgerne,” advarer Jesper Bull Berger.

Medarbejdere skal forstå meningen

At digitaliseringen bliver brugt som et redskab til at spare, peger ifølge Kim Normann Andersen på en vigtig diskussion om selve formålet med den offentlige sektor.

”I debatten om digitalisering har man lavet sammenligninger med borgernes brug af private services. Når de kan bestille bøger på Amazon og købe billetter hos Easy-
jet, er der en forventning om, at man generelt kan overføre den logik til den offentlige sektor. Men det, man glemmer, er, at den offentlige sektor nok ikke kan sidestilles med Easyjet. I den private sektor kan man ekskludere kunder, der koster for meget. Men det kan det offentlige ikke. Hvis man i den offentlige sektor accepterer en logik, der siger, at det er omkostningstungt at betjene borgerne, kan man jo godt spørge, hvorfor man overhovedet skal have en kommunal borgerservice?”

Sideløbende med den diskussion har de offentlige myndigheder en udfordring her og nu med at få digitaliseringen til at lykkes. Det kommer til at kræve en særlig indsats fra de offentlige chefer.

”Man skal virkelig appellere til, at det her bliver et menneskeprojekt og et medarbejderprojekt i hver eneste offentlig enhed. Det er løsningen. Man skal have øjnene op for, at der er mennesker, der skal bruge det her – både som medarbejdere og borgere – og lederne skal gå foran og sørge for, at medarbejderne kan se meningen med galskaben helt ned i det enkelte team,” siger Kim Normann Andersen.

Læs mere:

Læs Kim Normann Andersen og Jesper Bull Bergers tre rapporter om digital kommunikation med den offentlige sektor:

Delrapport 1: Hovedresultater fra undersøgelse om svar og svartider i kommuner, regioner, styrelser, statslige institutioner og departementer. September 2013. http://bit.ly/DigiPost1

Delrapport 2: Styrelser og statslige institutioner. November 2013. http://bit.ly/DigiPost2

Delrapport 3: Årsager til manglende svar på digital post. November 2013. http://bit.ly/DigiPost3