Derfor går megaprojekterne galt

179 procent på olympiader, 107 procent på IT, 86 på dæmninger, 45 på togbaner, 36 på energi og 35 på broer og tunneler. De gennemsnitlige budgetoverskridelser på store infrastrukturprojekter er enorme.

Og som om det ikke var nok, rammes de fleste også af voldsomt overskredne deadlines, sejlivede borgerprotester og langt lavere indtægter end forventet. Og af konkurser, miljøproblemer, detroniserede topchefer og politiske skandaler. 

Men uanset hvor meget ravage store infrastrukturprojekter ser ud til at skabe, flokkes politikere, entreprenører og interesseorganisationer lige intenst, når underskrifter skal sættes på nye projekter.

”Nutidens store infrastrukturprojekter er fyldt med paradokser. De sælges som motorer for økonomisk vækst. Men ender oftest med præcis modsatte effekt. Og alligevel igangsættes flere og flere efter samme forretningsmodel, og det i større og større skala. Som om ingen tager ved lære,” siger Bent Flyvbjerg, professor i Major Project Management ved Oxford University.

Første forskningscenter af sin art

Et af de lande, der dog forsøger at rette op på traditionen, er Storbritannien. Her oplevede man i midten af 00´erne flere større IT- og byggeprojekter kuldsejle, fordi projektlederne ikke var tilstrækkeligt kvalificerede til at styre dem. Det fik Oxford University til at indgå samarbejde med British Telecom om finansieringen af verdens første forsknings- og undervisningscenter for såkaldte megaprojekter. Målet var at etablere en selvstændig masteruddannelse, et Ph.d.-program, og selvfølgelig skulle verdens førende ekspert på området stå i spidsen.

Det var Bent Flyvbjerg. Han var på det tidspunkt professor på Aalborg Universitet, men lod sig i 2009 overtale til at blive verdens første og eneste professor i Major Project Management og desuden first director for det, der først hed Oxford’s Centre for Project Management. Centret er netop nedlagt, da det i august i år blev opgraderet til Akademisk Område på universitetet, og i dag omfatter 30 fuldtidsstillinger og et forsknings- og undervisnings-område, som dækker alle offentlige og private megaprojekter på mere end en milliard dollars, som varer i mere end fem år og berører mere end 1 million mennesker. Med andre ord alt lige fra olympiader i Brasilien, til dæmninger i Kina, bro- og kanalforbindelser i Danmark og health care IT-systemer i USA.

”Mit og centrets mål er at forsøge at indkredse det særlige ved megaprojekter. Det vi kalder for megaprojekternes anatomi. For selvom de alle er forskellige, går visse ting igen. Og kan vi få indkredset deres særlige kendetegn, kan vi også blive klogere på, hvordan de kan styres bedre, og dermed opnå en højere succesrate,” fortæller Bent Flyvbjerg fra sit kontor i Oxford.

Megaprojekternes særlige anatomi

Og megaprojekternes anatomi handler først og fremmest om deres enorme størrelse, som gør dem uhyre komplekse at styre. Det gør dem højrisikable og betyder, at de virkelig kan ødelægge meget, når først det går galt.

”Budgetoverskridelserne kan være så store, at det for u-lande kan ødelægge hele nationaløkonomien, som vi har set det med megadæmninger. Politisk er megaprojekterne også risikable. Problemerne med Obamas health care system påvirkede meningsmålingerne i en grad, at havde han været på valg, kunne han have tabt præsidentposten på det. På grund af et enkelt fejlet IT-system,” siger Flyvbjerg.

Desuden er et gennemgående kendetegn, at megaprojekterne ofte rammes af store forsinkelser. Og endelig også opnår langt laver indtægter end forventet og derfor ikke realiserer de fordele, som man prognosticerer.

”Projekterne er behæftet med så mange problemer og fejl, at det virker paradok-salt, at man over hele verden bare søsætter flere og flere af dem uden at ændre ret meget på forretningsmodellen eller metoderne,” siger Flyvbjerg.

Alle elsker megaprojekter

Når det sker, handler det ifølge Flyvbjerg primært om to overordnede faktorer. Den første er, at alle i nøglepositioner elsker megaprojekter. Den anden, at ingen af dem bliver holdt ansvarlige, når projekterne gang på gang kuldsejler.

”Politikerne er vilde med megaprojekter som monumenter. De giver medie-opmærksomhed både ved igangsættelsen, og når snoren skal klippes,” 
siger Flyvbjerg.

Samtidig betyder projekternes enorme økonomiske omfang, at der er mange penge at hente for mange aktører. Konsulentfirmaer, entreprenørfirmaer, advokater, arbejdsmarkedsorganisationer, fagforeninger og endelig også ingeniører, som elsker projek-terne, fordi de er innovative og banebrydende og kan blive drivere for udvikling af teknologisk know-how, som kan sælges til udlandet. Og endelig er der også den brede befolkning.

”Befolkningen er fascineret af mega-projekterne, når de først fungerer. Det er jo lige imponerende hver gang man kører over Storebælt, og når Metrocityringen engang kommer til at fungere, vil alle 
også elske den, og hurtigt have glemt, hvor skandaleramt og dyr den var,” siger Bent Flyvbjerg.

Ingen bliver stillet til ansvar

Og så er et afgørende problem ifølge Flyvbjerg, at incitamentsstrukturen i beslutningsprocesserne peger i forkerte retninger.

”Det store problem på området er, at ingen bliver tilstrækkelig ansvarliggjort, når tingene skrider. For offentlige projekter er det skatteborgernes penge, der er på spil, for private projekter aktionærernes. Beslutningstagerne og planlæggerne har sjældent selv noget i klemme. Desuden er tidshorisonterne så lange, at de, som tager beslutningerne, typisk er forsvundet, når konsekvenserne viser sig. Der mangler kort og godt accountability – altså ansvarliggørelse på området,” siger Bent Flyvbjerg.

Med udsigten til store gevinster ved 
at igangsætte projekterne, men ingen personlige risici ved at fejle, opstår der det, Flyvbjerg kalder for strategisk misrepræsentation. Hvilket igen konsekvent fører 
til overoptimisme i både budgetter, tidsplaner og estimater.

”I praksis betyder det, at projektledelser ofte underbudgetterer omkostningerne, både de økonomiske, miljømæssige og sociale, og overbudgetterer de forventede indtægter og andre fordele. Der misinformeres altså ofte for at få projekterne igennem. Eller også tager projektet for store risici for at få budgettet til at se lavere ud. Hvilket blandt andet var det, der skete i forbindelse med Cityringen,” siger Bent Flyvbjerg.

Han kalder den københavnske cityring for en lost case og lægger ikke skjul på, at dens store problemer efter hans vurdering primært bunder i ledelsesmæssig inkompetence og en skæv incitamentsstruktur.

Der mangler pisk og gulerod i 
kontrakterne

Derfor er ledelsesprocesser og beslutningsprocesser i forbindelse med megaprojekter
 blevet en del af det faste pensum på Oxfords nye Master i Major Project Management og på lederuddannelsen 
Major Projects Leadership Academy, som Flyvbjerg står bag. 

”Vi underviser blandt andet i, hvordan man skaber bedre incitamenter i beslutningsprocesserne, og ansporer beslutningstagerne til at lægge mere realistiske budgetter og tidsplaner for gennemarbejdede projekter, inden de starter. Analyser og studier viser, at indfører man både pisk og gulerod i organisationer og kontrakter, så folk altså både straffes, men 
også belønnes, hvis det går godt, så lykkes projekterne bedre,” siger Bent Flyvbjerg.

For det andet undervises der også i bedre metoder i den måde, man planlægger og udfører projekterne på. Blandt andet viser det sig, at når megaprojekterne deles op i mindre og hurtigere bidder, så går det bedre. Hvilket erfaringerne fra blandt andet metroer i Spanien og vandkraft i Norge viser.

For det tredje, og måske vigtigst, så er det helt centralt at udvikle bedre projektledere.

”Her på Oxford har vi skabt begrebet Master Builders. Det er personer, som har vist, at de kan levere store projekter til tiden og til budgettet og med de forventede fordele igen og igen. Dem lader vi vores studerende lære af ved at undersøge, hvordan de gør, og ved at spørge, hvad hemmeligheden er bag deres successer som projektledere, og hvad vi kan lære af dem,” siger Flyvbjerg og nævner Steve Jobs, den anerkendte canadiske arkitekt Frank Gehry og danske Mærsk som eksempler på Master Builders.

Femern Bælt mere realistisk

Endelig handler et metoderåd om at involvere den private sektors parter tidligt i processen, når de første økonomiske beregninger over indtægter og udgifter laves. Hvilket blandt andet var det råd, Flyvbjerg gav Femern Bælts bygherrer, og som blev fulgt, i projektet første fase.

”Det handlede om at give de økonomiske beregninger et realitetstjek. Man bad tidligt private aktører om at estimere, hvor meget de ville give eller skulle have for at bygge og drive projektet. Svaret var klart, da de mente, at projektet ville give underskud, hvis det ikke blev subsidieret med milliarder fra det offentlige. Så vidste man det og fik altså hurtigt et mere realistisk billede af projektets økonomi, end man typisk gør,” siger Bent Flyvberg, som mener, at beslutningsgrundlaget langsomt er blevet forbedret med hvert af de danske megaprojekter.

De danske megaprojekter tæller fore-løbigt Storebælt, Øresund, Metroen og nu Femern, selvom der stadig er problemer med misvisende prognoser for budgetter og trafik.