Sparetid i ministerierne

Hvis man tror, at der er skåret opgaver væk i hobetal eller sket afbureaukratisering som følge af regeringens spareprojekt ’Effektiv Administration’ i ministerierne, kan man godt tro om igen. Det er på reduceret løn og husleje – knap 1.000 fyringer, fusioner og centralisering – at man har hentet det meste hjem, vurderer Mads Bøge Kristiansen fra forskningsprojektet SPARK, som ser på forvaltningspolitikken i en sparetid.

Hvorfor er ’Effektiv Administration’
interessant?

”Fordi det er en af de første reaktioner på krisen, der kom internt i forhold til centraladministrationen. Det var en pakke, hvor man både fokuserede på vækst – altså ’BoligJobplanen’ – og besparelser i den offentlige administration. Det er den trend, regeringen nu fører videre i Vækstplan DK. Her skal vækst i den private sektor også finansieres via velfærdsreformer og forvaltningsreformer.”

Hvordan har I gjort?

”Vi er slet ikke færdige. I første omgang har vi interviewet i 15 departementer for at få et overblik over måden, som man håndterer besparelseskrav på. Og så har vi læst en masse papirer fra ministerierne. Vi fokuserer på, hvordan man organisatorisk har reageret på sparekravene.”

Hvem har I talt med?

”Økonomichefer, budgetchefer, enkelte administrationschefer og en departementschef. De var meget åbenhjertige og ærlige, oplevede vi.”

Hvilke spareinitiativer har man især anvendt?

”Fusioner og Shared Services, dvs. hvor man centraliserer støttefunktioner som HR, kommunikation og økonomi. På den konto har man hentet besparelser på løn- og huslejeudgifter. Derudover har man tilpasset og målrettet tilsyn og kontroller, så man drosler ned og kræver færre årlige tilsyn nogle steder og opruster andre steder afhængigt af behov og reel risiko, men så det samlet giver en besparelse. Endelig er der mange små specifikke opgavebortfald, fx at man trykker færre publikationer og den slags, men det er ikke store beløb, der hentes her.”

Hvilke konsekvenser har besparelserne haft overordnet set?

”Den største og mest umiddelbare konsekvens er en hel del fyringer af medarbejdere.  Der er opgørelser, der peger på cirka 956 medarbejdere i alt, ligesom en række stillinger er blevet nedlagt. Af og til er det dog lidt uklart, om der tales om
årsværk eller personer. Det er også uklart, hvor meget der er klaret ved frivillig fratræden og anden personaleomsætning. Det er klart, at det i en periode har haft negative konsekvenser internt, men det har ikke været vores fokus at se på det. Det er også sådan, at centraliseringen af støttefunktionerne senere måske kan vise sig nogle steder at gå ud over effektiviteten lokalt, eller at de umiddelbare besparelser, der er opnået ved fusionerne, senere kan give et produktivitetstab. Det vil først vise sig på sigt.”

Hvor meget udgør regulært
opgavebortfald?

”Det er svært at opgøre præcist. Men svaret er, at det langt fra er det primære. Helt overordnet er størstedelen af den samlede besparelse fundet ved det, der betegnes som effektiviseringer. Dvs. at man kigger på arbejdsgangene og organiseringen og prøver at få ’mere for det samme’ eller ’det samme for mindre’. Dér, hvor man skærer decideret ned på en ydelse, er klart det mindste. Men det er vanskeligt at lave en præcis og entydig opdeling.”

Er der afbureaukratisering i det?

”Nej, det er ikke det store billede. Der er mest tale om, at man kigger sine egne interne sagsgange igennem og ser, om man kan springe et led over. Afbureaukratisering har jo været forsøgt siden 80´erne og har endnu ikke vist sig som et stort guldæg til at finde besparelser.”

’Effektiv Administration’ blev lanceret som en ny og intelligent måde at spare på. Er det dét eller er det mest en grønthøster?

”Som udgangspunkt er det en grønthøster, fordi man skærer 2,5 procent det første år og 5 procent det efterfølgende over hele linjen. Men både i aftaleteksten i BoligJobplanen og i Finansministeriets efterfølgende udmeldinger blev der jo lagt stor vægt på, at det ikke bare skulle implementeres som en grønthøster, men via effektiviseringer og prioriteringer og en samlet strategi. Det, at hvert ministerområde skulle fremlægge en samlet strategi for regeringens Økonomiudvalg, er nyt i dansk sammenhæng. Lignende initiativer er dog tidligere set i bl.a. Storbritannien, og det kan ikke afvises, at inspirationen kommer derfra.”

Har man så lært noget af denne øvelse?

”Det kan – når vi ser bort fra de triste effekter af de mange fyringer – sætte sig positivt igennem organisatorisk: Stort fokus hele vejen ned på hvad ressourcerne går til og på besparelsespotentialer. Øget gennemsigtighed: Man har fået større overblik over ens aktiviteter og opgaver. Og endelig en læring i forhold til fremtidige besparelser og effektiviseringer.”

Hvor meget blev politikerne inddraget?

”Det har primært været en embedsmandsdrevet proces. Politikerne ser ud til først sent at være blevet involveret i processen og har kun sjældent haft markante holdninger til spareinitiativerne. Det skyldes formentlig, at embedsværket har sorteret de mest kontroversielle og de politisk uspiselige initiativer fra, inden det gik til ministeren. Og at det primært rammer inde i selve organisationen.”

Corydon beskyldes for at være embedsværkets marionet. Er ’Effektiv Administration’ et udtryk for embedsmandstænkning?

”Det er jo et besparelses- og effektiviseringstiltag og kan ses som en skærpelse af den linje, Finansministeriet har lagt i en årrække. Samtidig er ’Effektiv Administration’ jo overtaget fra den tidligere regering, og udover navneændringen har der ikke været den store ændring. Det har måske også været relativt omkostningsfrit blot at lade den tidligere regerings forslag bestå og derfor politisk ganske fornuftigt. Endelig så passer det jo også ganske godt ind i dét, der ser ud til at være regeringens overordnede krisestyringsstrategi: Nemlig at kombinere initiativer, der skaber job og vækst i den private sektor med finansiering via reformer af den offentlige forvaltning eller velfærdsreformer, der øger arbejdsudbuddet.”

Den nye Vækstplan DK skal hente 12 mia. kr. hjem til jobvækst i den private sektor på en ’ambitiøs moderniseringsreform’ i det offentlige. Men man kan jo ikke lave fusioner og shared services en gang til?

”Nej, det kan man formentlig ikke. Man kan have en hypotese om, at der snart ikke er mere ’fedt’ at skære væk, og at der derfor må politiske prioriteringer til. Altså ’vi skal lave dét her, men ikke dét her’ for at kunne hente yderligere besparelsespotentiale. Altså prioriteringer, der kræver et endnu klarere politisk mandat. Den slags besparelser kan have større omkostninger for politikerne, da ansvaret i højere grad falder tilbage på dem. Men i forhold til en række velfærdsreformer ser det jo ikke ud til, at regeringen er bange for det.”

Der står kun få linjer i Vækstplan DK om moderniseringsreformen så som: Øget
fokus på effekter og resultater, digitalisering, velfærdsteknologi, arbejdstidsregler og arbejdsforhold og bedre regulering. Hvad er det nye?

”Udover, at der ser ud til at være en lidt mere kontant og en lidt mindre konsensusorienteret tilgang til arbejdstidsregler og arbejdsforhold, er der ikke meget nyt i denne moderniseringsdagsorden. Det er dog relativt svært gennemskueligt og vanskeligt at vurdere på baggrund af disse overordnede overskrifter. Men om ikke andet ser det ud til, at der fortsat vil være et pres for besparelser og effektivisering i den offentlige forvaltning, som ikke ser ud til at gå væk lige foreløbigt.”

Hvor ligger fokus i moderniserings-
politikken i staten i dag?

”Det ligger lige nu meget ensidigt på mådehold, budgetoverholdelse og bedre økonomistyring. Og på centralisering og stordriftsfordele – man slår enheder sammen og centraliserer støttefunktioner. Men der er mange andre dagsordener, man også med fordel kunne fokusere på: Fx medarbejdermotivation og innovation af ydelser – nogle af de lidt blødere moderniseringsinitiativer. Det er ikke et enten eller.”

Vil vi se nye fyringer i centraladmini-
strationen som følge af Vækstplan DK?

”Det er ikke til at sige, når der hænger og svæver 12 mia. over den offentlige sektor, som der ikke er sat navn på. At centraladministrationen skulle finansiere store dele af BoligJobplanen, kom ud af det blå, så det vil være svært for en departementschef eller minister at love medarbejderne, at nu har vi klaret det, vi skulle, og nu er der ro på.”

Forskningsprojektet SPARK

’Krisestyring: Forvaltningspolitik og offentlig organisation i en sparetid’. Ser bredt på, hvordan krisen påvirker forvaltningspolitikken. I første omgang er fokus på implementeringen af sparekravene i ’Effektiv Administration’, den nye budgetlov og de nye krav til økonomistyring. Projektet er forankret på Institut for Statskundskab, KU. Kører over tre år med fem forskere tilknyttet. Er finansieret af Velux Fonden.

Hvad er projekt ’Effektiv Administration’

’Effektiv Administration’ blev lanceret i centraladministrationen i 2011 (dengang under betegnelsen ’Fokuseret Administration’) og var med til at finansiere det såkaldte håndværkerfradrag (BoligJobplanen).

Centraladministrationens udgifter til løn og øvrig drift blev reduceret med 5 procent årligt svarende til knapt 1 mia. kr., indfaset med halv virkning (2,5 procent) i 2012 voksende til 5 procent i 2013.

Pointen i ’Effektiv Administration’ var, at de enkelte institutioner og ministerier skulle fremlægge handlingsplaner for effektivisering og prioritering af arbejdsopgaverne til regeringen og ikke bare køre grønthøsteren ud.

Oven i de 5 procent lå der i forvejen sparekrav i genopretningsplanen fra maj 2010, i de årlige omprioriteringsbidrag på 2 procent plus, at flere ministerier stod med særskilte budgetudfordringer. Så samlet var det et endnu større sparekrav, der skulle indfries.

Fyringer i staten

Ifølge Djøf har besparelserne medført, at der blev afskediget mere end 600 djøfere fra statsapparatet i 2011-2012. Samlede opgørelser peger på i alt cirka 956 fyringer.