EU bremser socialt ansvarlige indkøb

På papiret vil indkøbere i kommuner, regioner og staten gerne undgå børnearbejde, urimelige arbejdsvilkår og miljøsvineri. Regeringen opfordrer dem til at købe ansvarligt producerede varer, og med årlige indkøb for over 300 milliarder kroner kan det offentlige være en væsentlig drivkraft for socialt ansvarlige indkøb.

Men i praksis sætter EU’s udbudsregler stramme rammer for, hvordan offentlige indkøbere kan kræve social ansvarlighed hos deres leverandører. Og samtidig er ansvarlig leverandørstyring ikke højt prioriteret. Konsekvensen er, at det offentlige kun stiller ganske overordnede krav, og at kontrol af leverandørerne er en by i Rusland.

Udbudsdirektivets snærende bånd

Når hospitaler køber ind for over halvanden million kroner af alt fra engangsbleer til gummihandsker, er det regionernes indkøbere, som sørger for, det sker efter EU’s udbudsdirektiv. Der bliver årligt brugt over 50 millioner gummihandsker til undersøgelser og operationer på hospitalerne. Gummiet stammer for det meste fra sydøstasiatiske plantager, hvor arbejdsforholdene ifølge en ny undersøgelse fra DanWatch ikke altid lever op til internationale standarder.

Den slags kan regionernes indkøbere ifølge EU-reglerne tage højde for ved at kræve af leverandørerne, at gummihandskerne og gummiet skal produceres med konkrete ILO-konventioner om arbejdsforhold in mente. Men det er ikke så let, som det lyder. Regionerne må ikke stille generelle krav til leverandørerne om, at de har tilsluttet sig bestemte retningslinjer, fx FN’s Global Compact, og de må heller ikke udelukke leverandører, der fx er kendt for at bruge børne- eller tvangsarbejdere, så længe leverandøren kan leve op til kravene for at producere handskerne.

”Ifølge direktivet må vi kun stille krav til produkterne og dermed til produktionen af netop de handsker, vi køber, og ikke til fabrikkens generelle produktion,” forklarer Johanne Boelskov, der er aftalechef ved Region Hovedstaden.

Sune Troels Poulsen, jurist ved Københavns Universitet, vurderer, at offentlige udbud er begrænset af EU’s udbudsdirektiv:

”Man må kun stille krav til produktionen af sit eget produkt og ikke til leverandørens generelle produktionsforhold, og man må ikke på forhånd sige, at man kun vil handle med dem, der har ordentlige arbejdsforhold.”

Det offentlige må ikke forlange Fairtrade

Når regionerne ikke må stille krav til leverandøren, men kun til produktionen af den konkrete vare, er det nærliggende at gå efter samfundsansvarligt certificerede varer. Det må indkøberne dog heller ikke.

EU-direktivet siger, at man ikke må diskriminere og udelukke visse leverandørtyper på forhånd. Det skal bl.a. sikre, at en stat ikke kun køber ind fra landets egne virksomheder, eller at en kommune ikke kan begrænse sig til at købe ind fra borgmesterens fætter. I praksis betyder det, at det offentlige ikke må kræve varer med bestemte certifikater såsom Fairtrade-mærket eller EU-blomsten.

Senest måtte Aarhus Kommune opgive at indkøbe Fairtrade-kaffe til rådhuset, bl.a. på grund af statsforvaltningens vurdering af, at det var i strid med EU’s udbudsdirektiv. Det får udbyderne til at være tilbageholdende med at stille krav, fordi krav skal følges op med kontrol, og det koster at kontrollere leverandørerne selv.

”Vi må ikke kræve produkter med et bestemt mærke. Vi må stille tilsvarende krav som et mærke og forlange, at leverandøren skal dokumentere, at de lever op til kravene. Men så skal vi selv vurdere dokumentationen, og det betyder, at vi stiller sådanne krav i begrænset omfang, da det kan være meget kompliceret at skulle vurdere en sådan dokumentation,” siger Johanne Boelskov fra Region Hovedstaden.

EU-direktivet begrænser også muligheden for længerevarende samarbejder med potentielle leverandører.

”I modsætning til private virksomheder kan det offentlige ikke frit vælge leverandører og indgå i længerevarende samarbejder om forbedringer, som det anbefales til virksomheder, der ønsker at arbejde strategisk med CSR (Corporate Social Responsibility, red.),” siger Rikke Dreyer, chefkonsulent for samfundsansvar hos Statens og Kommunernes Indkøbs Service (SKI).

Krav skal følges op med kontrol

Henriette Kinnunen, erhvervsjurist ved CEPOS, mener ikke, at udbudsdirektivet begrænser offentlige indkøberes mulighed for at stille etiske krav til leverandørerne:

”Udbudsdirektivet giver mulighed for, at man kan stille krav om alt det, man vil. Spørgsmålet er, hvordan man gør det. Der, hvor kæden hopper af, er, når de krav, en offentlig indkøber stiller, skal efterprøves. Alle de krav, der stilles, skal indkøberen i princippet kunne følge op på. Ellers stiller man leverandøren i en situation, hvor den, der lyver bedst, vinder.”

DanWatchs undersøgelse viser, at den situation ikke er utænkelig, da ingen af de undersøgte leverandører af gummihandsker til danske hospitaler oplyser, at deres CSR-indsats i praksis omfatter kontrol af arbejdsforhold på gummiplantager.

”Hvis vi skulle kontrollere alle vores leverandører og deres underleverandører, ville det kræve alt for mange ressourcer. Vi vil hellere bruge vores kræfter på at sikre kvaliteten i de ydelser, vi leverer til patienterne. Region Sjælland har så mange leverandører, at det skulle være underligt, hvis der ikke var sager, hvor de ikke lever op til standarden. Men jeg kan ikke mindes en sag, hvor vi har fået mistanke om noget, der krævede opfølgning,” siger Allan Christensen, indkøbschef ved Region Sjælland.

Henriette Kinnunen efterspørger en større debat om, hvad samfundsansvar er i en offentlig kontekst. Hun efterlyser en mere kvalificeret og målrettet indsats i det offentlige: ”Hvis det offentliges CSR-indsats begrænses til generelle, løse krav uden ’ejerskab’ og opfølgning, spiller CSR-dagsordenen fallit.”

Har svenskerne en løsning?

I Sverige har man taget udfordringen fra EU-direktivet anderledes op. Her er alle regioner gået sammen om ikke blot at stille fælles krav til leverandørerne i form af en fælles såkaldt Code of Conduct, men også at kontrollere, at kravene rent faktisk efterleves.

De svenske regioner har udvalgt varegrupper, hvor risikoen for uoverensstemmelser er størst, og følger særligt op på leverandører af disse varer. Hvis resultatet ikke er tilfredsstillende, bliver kontrakten opsagt. I løbet af de sidste fire år har regionerne fulgt op på otte varegrupper og lavet kontrolbesøg i Kina, Pakistan og
Malaysia.

EU-parlamentsmedlem Christel Schaldemose (S) så gerne, at det offentlige klart skal være med til at sikre samfundsansvar i leverandørkæden.

”Hvis det offentlige ikke kan gå i front med at stille krav om, at man opfører sig ordentligt i forhold til miljø og arbejdsforhold, så er vi dårligt stillet.”

Schaldemose sidder med i et EU-udvalg, der skal revidere udbudsdirektivet. Hun er ikke imponeret over udspillet, men håber alligevel, revisionen kan skabe forbedringer.

”Jeg håber, implementeringen af det nye direktiv kan give anledning til, at man ryster posen omkring, hvad man kræver, og hvordan man arbejder med socialt ansvar i offentlige indkøb. Måske kan vi lære af den svenske model og derved få mere værdi for pengene i vores indkøb. Det virker helt oplagt at gøre i Danmark.”