Driften skygger for fornyelse

Forvaltningsvældet består i kommunerne. Den kommunale fusionsbølge, hvor 271 blev til 98, har ført til forandringer med færre forvaltninger og chefer, men der er hverken tale om nyskabelser eller innovation. Der er primært tale om justeringer af den kendte administrative forvaltningsstruktur, konkluderer ph.d.-stipendiat Dan Michael Nielsen fra Syddansk Universitet.

”Kommunernes primære fokus har været at sikre driften og ikke nødvendigvis at ’lege’ med nye og moderne organisationsformer. Det står lidt i modsætning til, hvordan tingene fungerer i private virksomheder, som fusioneres. Her er det ofte forventningen, at der sker et produktivitetstab i starten, fordi det er prisen for at skabe en ny organisation. Men den går altså ikke i kommunerne. De skal kunne levere serviceydelser fra dag et, for børnene skal stadig passes og undervises på skolerne,” siger Dan Michael Nielsen, der har skrevet artiklen ’Danske kommuners administrative reorganiseringer – udviklingen af de administrative strukturer i årene efter Strukturreformen’ i det seneste nummer af tidsskriftet Ledelse & Erhvervsøkonomi.

”Strukturreformen havde ellers været en enestående anledning til at gennemføre nogle store forandringer og gøre noget, man ikke havde prøvet før. Så det er påfaldende, hvor få kommuner der har benyttet sig af muligheden. Men det virker på den anden side fornuftigt, når ens primære formål er at sikre driften. Så havde det måske virket for uforsigtigt at gennemføre meget innovative løsninger. Vi ved ikke, om forvaltningsstrukturen er den bedste. Der er gode argumenter for, hvorfor den fungerer, men vi ved ikke, om en anden model kunne være bedre, for vi har ikke meget at sammenligne med.”

Kommunaldirektør bestemmer

Der bliver stillet store krav til kommunernes effektivitet, samtidig med at de har fået en række nye opgaver og skal bevare et højt serviceniveau. Kommunerne fusionerede i 2007, og i 2009 valgte mange kommuner at trimme deres administrative organisationer i den såkaldt anden bølge. 

Det er den anden bølge, Dan Michael Nielsen koncentrerer sig om i sin undersøgelse, hvor han har gennemført analyser og casestudier i syv kommuner. Og de står ligesom de 91 andre over for massive ledelsesmæssige og strategiske udfordringer.

”Man kan jo se, at der er stor udskiftning i de kommunale ledelser, så der skal måske ikke så meget til, før en kommunaldirektør eller direktør ryger ud. De nuværende kommunaldirektører er utroligt stærke ledere, som der stilles meget store krav til.”

Og forandringsprocesserne er også drevet af den siddende kommunaldirektør, viser Dan Michael Nielsens analyser.

”Kommunaldirektørerne er ekstremt involverede og har i høj grad kørt processen selv. De tager ansvaret på deres skuldre, er dynamoen og har iværksat forandringsprocesserne med større eller mindre evalueringer. Det er en klassisk måde at lede på, hvor topchefen har ansvaret, men når de formelle strukturer skal forandres, kan det være svært at gøre anderledes. Kommunaldirektørerne har også inddraget og sparret med direktionerne i en vis udstrækning, men hvis kommunaldirektøren skal have mulighed for at beskære og skifte ud i direktionen, så kan han ikke lytte til alt for mange råd fra samme direktion. Det er kommunaldirektøren, der laver den endelige indstilling, hvor han kan have valgt nogle i direktionen fra.”

Og det har da også været realiteterne i fem af de syv kommuner, Dan Michael Nielsen har med i sin undersøgelse. Her er direktionerne skrumpet med mellem to og fem direktører i hver kommune. I de to sidste kommuner har man henholdsvis bevaret antallet med nye opgaver og udvidet direktionen fra to til seks.

”Der er naturligvis også politiske forventninger til, at det er kommunaldirektørens opgave at sætte sig i spidsen for processen. Men en stærk kommunaldirektør formår at udnytte sin centrale placering og få indflydelse også i forhold til det politiske niveau.”

Strukturændringerne er da heller ikke sket uden politisk indblanding.

”I nogle kommuner har politikerne afvist den foreslåede organisationsform og har bedt om et nyt forslag. I et tilfælde ville man fx skære antallet af direktørområder ned fra fire til tre, hvilket ville betyde, at nogle af de politiske udvalg ikke fik deres egen direktør at referere til, og det var for snævert efter politikernes opfattelse. I en anden kommune lovede kommunaldirektøren byrådet, at uanset hvilken ny strukturmodel han valgte, ville den kunne tilgodese byrådets ønsker. På den måde fik han lov til at køre processen, fordi byrådet vidste, at hvis strukturen ikke blev, som de ville have den, er det kommunaldirektøren, der har problemet.”

Direktionen vinder indpas

I alle de undersøgte kommuner har man på forhånd defineret fire hensyn, som den nye organisation skal leve op til: Den skal være udviklingsorienteret, strategisk tænkende (primært direktionen), helhedsorienteret (ikke sektoropdelt) og arbejde tværgående. Når det gælder det helhedsorienterede, ser Dan Michael Nielsen en risiko ved, at man bevarer en klassisk forvaltningsstruktur.

”I den klassiske forvaltningsstruktur bliver man let sektoriseret, og den enkelte fagchef fokuserer nemt på sit eget område frem for på helheden. Det kan være en udfordring, når direktionen skal tænke strategisk og se kommunen som en enhed, hvor medarbejderne også arbejder på tværs af den formelle struktur. Men det er så ét af de hensyn, de vælger at opprioritere i kommunerne, når man satser på at blive mere helhedsorienterede.”

Alligevel har flertallet af kommunerne altså valgt at beholde forvaltningsstrukturen.

”Man er begyndt at blande forvaltningsformen med andre modeller, hvor man kombinerer virksomhedstænkning og etablerer en overordnet direktion, men samtidig fastholder man forvaltningerne. Det er hverken innovativt eller nyskabende. I en af kommunerne foreslog man faktisk at fjerne forvaltningerne, men forslaget blev forkastet på grund af meget kraftige reaktioner fra medarbejdere og andre interessenter, så man valgte i stedet et kompromis med få forvaltninger. Argumentet mod modellen var, at den ville være for omfattende for kommunen, og det viser, at de fleste kommuner har den opfattelse, at forvaltningsmodellen er den måde, vi driver kommunerne på.”

Kommunerne har også grebet opgaven temmelig traditionelt an, når det gælder måden, man designer en ny organisation på.

”De har valgt en klassisk designstrategi, som baserer sig på, at forandring er en ledelsesopgave, og ledelsen skal tilrettelægge og gennemføre forandringen, og så er det typisk den formelle organisationsstruktur, man forandrer – altså organisationsdiagrammet - for at kunne tilgodese kravene om at være udviklingsorienterede, strategisk tænkende, se helheder og arbejde på tværs.”

Men man kunne også have valgt at fokusere eksempelvis på kulturen og ad den vej have opnået det samme, mener Dan Michael Nielsen.

”En alternativ måde kunne være at lade strategi være noget, der vokser frem fra fx medarbejdere eller andre interesserede, fx når det gælder måden at samarbejde på tværs. Hvis man ikke etablerer formelle tværgående opgavefunktioner/stabe, skal man lære at arbejde på en anden måde sammen med kolleger fra andre forvaltninger, hvor man ikke nødvendigvis har samme chef. Hvis det lykkes, er der skabt en ny samarbejdskultur.”

Har de gjort nok?

Er de strukturelle forandringer, kommunerne trods alt har gennemført, nok til at leve op til de store forventninger til en mere effektiv kommunal sektor? spørger Dan Michael Nielsen, og han svarer selv.

”Det er nok ikke helt nok at ændre administrative strukturer for at kunne klare de store udfordringer. De kan bidrage, men man skal også se på konkurrenceudsættelse, kontraktstyring og velfærdsinnovation, som kommunerne jo også er i gang med. Der arbejdes meget professionelt med de udfordringer, kommunerne står over for. Man er nok nået så langt, man kan på nuværende tidspunkt, men spørgsmålet er, om der ikke kommer en tredje bølge, hvor kommunerne skal optimere deres organisationer yderligere. Fra centralt politisk hold er der hele tiden et krav om, at kommunerne skal blive mere og mere effektive. Anden bølge blev sat i gang af kommunerne selv, fordi de kunne se, at de ikke fungerede optimalt. En tredje bølge vil også ske på deres initiativ, fordi de fortsat er under pres og derfor har behov for at optimere deres organisationer endnu mere.”