Lean - et styringsværktøj med konsekvenser

Det er ikke nødvendigvis borgernes behov eller ønsker, der sættes i centrum, og effektivitetsforbedringer her og nu risikerer at skabe problemer for styringen af den offentlige sektor i fremtiden.

Lean har taget den offentlige sektor med storm, og det er i dag almindeligt at høre fremmedord som kaizen, muda og kanban  på gange og kontorer i kommunale forvaltninger og institutioner. Hvad enten det drejer sig om omsorg eller sagsbehandling, bliver der tegnet værdistrømsanalyser, designet ensartede arbejdsgange og skabt 'flow' i det daglige arbejde. Alt sammen for at effektivisere den offentlige sektor og skabe tid til en hverdag med borgeren i centrum.

Men hvad sker der egentlig, når offentlige organisationer byder Lean-konsulenterne indenfor? Har det større betydning end blot en trimning af produktionen? Efter et par år i vælten begynder de første erfaringer at vise sig. Og svarene på spørgsmålene er både interessante og overraskende - for brugen af Lean resulterer i modsætningsfyldte forandringer.

For det første betyder mantraet i Lean, 'borgeren skal i centrum', ikke nødvendigvis, at det er borgernes egne behov eller ønsker, der sættes i højsædet. Tværtimod tyder det på, at værktøjet gør forvaltningen mindre lydhør over for borgernes input. For det andet kan Lean, på trods af løfter om effektivitetsforbedringer her og nu, spænde ben for styringen af den offentlige sektor i fremtiden.

Borgeren i centrum?

I private virksomheder har Lean vist sig som et effektivt redskab, når der skal stilles skarpt på kundernes behov. Håbet er, at man kan få samme effekt i offentlige organisationer, men det ser ikke altid ud til at være tilfældet.

Grunden til det er, at Lean er udformet til den private sektor. Offentlige institutioner agerer imidlertid under andre forhold. De har oftere monopol på deres ydelser, og de løser ofte mere komplekse opgaver, hvor der er politisk uenighed om de bedste løsninger. De anderledes rammeforhold i den offentlige sektor betyder, at der overlades et stort rum til institutionerne, som selv må fortolke, hvordan de bedst lever op til borgernes ønsker og behov.

Paradoksalt nok er det ikke en integreret del af Lean at afdække borgernes behov. Offentlige organisationer kan derfor have tendens til at kigge indad. Da der samtidig med Lean delegeres en betragtelig beslutningskompetence til medarbejderne, bliver det ofte dem, der får den afgørende stemme. Kommunale organisationer er typisk præget af stærke faglige kulturer med deres egen klare opfattelse af, hvordan opgaven skal løses. Derfor bliver resultatet i sidste ende, at borgernes ønsker træder i baggrunden, mens medarbejdernes opfattelse af borgernes behov indtager scenen.

I stedet for at udgøre en anledning for den kommunale institution til at stoppe op og spørge til borgernes ønsker kommer Lean altså til at virke som en katalysator for den i forvejen eksisterende opfattelse af, 'hvad der er bedst'. Den manglende afdækning af borgernes behov er således en ulempe ved Lean, som der må kompenseres for, når Lean anvendes i komplekse offentlige institutioner.

Kampen om bevillingerne

Ud over at sætte borgeren i centrum sælges Lean også som effektivitetsforbedringer. Det ligner det perfekte redskab, når Lean sætter den enkelte institution i stand til at styre sig selv mod stadig højere effektivitet. Offentlige organisationer, der trimmer sig selv - hvad mere kan man ønske sig?

Grundlæggende handler Lean om at maksimere det, der skaber værdi for kunden, og fjerne spild i alle dets former, eksempelvis unødig ventetid, lagertid, tid til at rette fejl, der ikke burde opstå osv. Skal man 'leane' sin organisation, må man skabe synlighed om, hvor og hvornår der skabes henholdsvis værdi og spild. Netop derfor må institutionens virke dokumenteres. Der tages tid, tælles, udregnes produktivitet, beskrives optimale arbejdsgange osv. Alt sammen så unødige arbejdsgange kan lade livet.

Institutionerne skaber ny viden møntet på intern brug og kan nu dokumentere deres aktiviteter og ressourceforbrug meget klart. Den viden kan også bruges aktivt udadtil - og det bliver den. Den anvendes både i forhandlinger med det politiske niveau og i kontakten med borgerne. Men det er en viden, som institutionerne selv har stået fadder til, og som ofte vil belyse problemstillinger, de selv finder relevante. Alligevel stilles der sjældent spørgsmålstegn ved den - det er jo Lean.

Dokumentationen styrker institutionernes forhandlingsposition på mindst to måder. For det første kan institutionerne anvende den til at skabe gennemsigtighed om deres aktuelle situation. Eksempelvis kan de pludselig med tørre tal dokumentere, om antallet af medarbejdere står mål med mængden af sager, der skal løses. Og med det udgangspunkt kan der rejses krav om flere ressourcer. Men hvem definerer, hvad der skaber værdi i sagsbehandlingen? For det andet kan institutionerne med information i hånden lettere kræve, at økonomiske nedskæringer følges af specifikke politiske anvisninger om, hvilke dele af deres værdiskabende ydelser der skal afvikles. Har man 'leanet', er man jo per definition effektiv. Hvert minut er vendt, alt overflødigt skåret væk - og nu kan det også dokumenteres.

Bevæbnet med Lean kan de decentrale institutioner altså påtage sig rollen som aktive modspillere i kampen om bevillingerne. Det sætter især kommunale politikere, som er tæt på de konkrete opgaver, under pres. Og det stiller krav til (politiske) prioriteringer, som var lagt ud til institutionerne for netop at skabe frirum til decentralt lederskab. I stedet for at sætte institutionerne i stand til at effektivisere deres drift og styre sig selv kan Lean derved risikere at få den modsatte effekt - at offentlige institutioner bliver mere ustyrlige i deres kamp for ressourcer.

Og hvad så?

Lean har, som alle andre styringsværktøjer, sine fordele og ulemper. Lean sætter rammen, som den offentlige institution agerer i, og skaber muligheder og begrænsninger. Det betyder ikke, at Lean nødvendigvis er uegnet til den offentlige sektor. Men det er afgørende, at politikere og offentlige ledere aktivt tager stilling til, om Lean er det rigtige værktøj for deres kommune og organisation. Hvis svaret er ja, må det overvejes, hvordan værktøjet skal anvendes, så de ønskede resultater opnås.

Offentlige ledere, der overvejer at anvende Lean, må gøre sig klart, hvordan de skaber fokus på borgernes behov. Ellers risikerer man at skære det væk, som borgerne mener, har værdi. Det er derfor vigtigt, at Lean ikke står alene, men kombineres med andre værktøjer, der sikrer, at borgerne høres og inddrages aktivt. Derved sikres den lydhørhed, som bør kendetegne offentlige organisationer.

Fra politisk hold er det nødvendigt at være opmærksom på, hvem der får lov at sætte dagsordenen. Hvilken rollefordeling mellem det politiske niveau og den enkelte institution ønsker man? Der er risiko for, at beslutninger, der tidligere blev taget decentralt af institutionslederen, i fremtiden presses op på lokalpolitikernes bord. Det kan overbebyrde dem, og det kan tvinge dem til at tage beslutninger på et detaljeringsniveau, som de ikke nødvendigvis har de fornødne forudsætninger til at håndtere.

Trimmet eller tunghør

Anders P. Rokkjær og Anders Thams er begge cand.scient.pol'er fra København Universitet. Artiklen er skrevet på baggrund af deres speciale 'Trimmet eller tunghør? - Et studie af Lean Managements betydning for offentlige organisationer'.

Specialet bygger på data fra to kommunalt baserede kvalitative casestudier. Caseinstitutionerne er udvalgt, da de varetager direkte borgerrettede opgaver og har benyttet sig af Lean i mere end 1 år. Herudover er der tilstræbt en repræsentativitet med udgangspunkt i deres typisk kommunale karakter som henholdsvis sagsbehandlende eller uddannelses-/omsorgsinstitutioner. Der er foretaget interviews med medarbejdere, institutionsledere, ledere i centralforvaltningen og de primære brugergrupper.

Specialet fik topkarakteren 12 på Institut for Statskundskab ved Københavns Universitet.

Forfatterne er i dag ansat i henholdsvis Institutionsstyrelsen og Økonomistyrelsen.