En omtumlet historie om et umuligt forbehold

Forbeholdet for retlige og indre anliggender. En mere ufolkelig og svært forståelig sammensætning af ord synes vanskelig at forestille sig. I sandhedens tjeneste en uheldig situation. For ikke blot risikerer dette EU-forbehold inden længe at udvikle sig til et mareridt for Danmarks politikere. Det er ydermere sandsynligt, at vi gennem en folkeafstemning bliver konfronteret med, hvad flertallet af befolkningen i bund og grund mener om den sag.

Selvom navnet får stort set alle, undtagen jurister, til at bakke ud, gemmer der sig både en eksplosiv og en i allerhøjeste grad vedkommende dagsorden bag dette forbehold. Her er tale om et kolossalt omfattende område, der fx dækker terrorbekæmpelse, asylpolitik, regler for familiesammenføringer, anerkendelser af skilsmisser, politisamarbejde, illegal indvandring og strafferegler. Alt sammen områder, der får stigende betydning i en internationaliseret verden, og det grænseoverskridende samarbejde intensiveres derfor også.

Dansk Institut for Internationale Studier, DIIS, skriver derfor på side 255 i rapporten om de danske forbehold, der blev offentliggjort i slutningen af juni i år:

"Det er næppe en overdrivelse at beskrive de seneste års udvikling i samarbejdet om retlige og indre anliggender som en stille revolution." Og to sider senere:

"I dag er RIA-samarbejdet det hurtigst voksende politikområde i EU med i gennemsnit ti nye lovforslag om måneden."

En vanskelig fødsel

Tilblivelsen af det komplicerede forbehold for retslige og indre anliggender går tilbage til den 2. juni 1992, hvor et flertal af danskere stemte nej tak til Maastricht-traktaten. Europa var på det tidspunkt i opbrud. Berlin-murens fald i november 1989, Sovjetunionens sammenbrud i 1991 og den begyndende borgerkrig i Jugoslavien betød, at de daværende 12 EF-lande intensiverede samarbejdet om retlige og indre anliggender.

Det skete ved oprettelsen af den såkaldte Søjle-3, der indeholdt alle de samarbejdsområder, der ligger under retlige og indre anliggender. RIA-samarbejdet kaldes det også på dansk. Søjle-3 bestod af fire hovedområder: 1. Udlændingepolitik (asyl, indvandring og grænsekontrol), 2. Civilretligt samarbejde, 3. Politimæssigt samarbejde og 4. Strafferetligt samarbejde.

Alle disse fire områder skulle dog fortsat reguleres som et traditionelt mellemstatsligt samarbejde og ikke som et egentligt EU-samarbejde under den såkaldte Søjle-1. Kunne der opnås enstemmighed blandt alle medlemslandene, var det derefter hensigten, at samarbejdet ad åre skulle overføres fra Søjle-3 til Søjle-1.

I erkendelse af, at man på flere områder var helt inde ved kernen af nationalstatens kompetencer, iklædte EU-landene sig både livrem og seler. En langsom overførsel af kompetencer til EU skulle kun ske på udlændingepolitikken og på civilretten (undtagen familieretten, red.). Vedrørende politisamarbejde og strafferet skulle det fortsat være et mellemstatsligt samarbejde med enstemmighed om nye regler.

Året efter, den 18. maj 1993, gik danskerne igen til stemmeurnerne og stemte ja til den såkaldte Edinburgh-aftale. Den betød, at vi ratificerede Maastricht-traktaten, men at der var fire samarbejdsområder, hvor Danmark skulle stå udenfor, medmindre en ny folkeafstemning bestemte noget andet. De fire områder, forbehold eller undtagelser alt efter temperament, var og er fortsat: 1. Den Økonomiske og Monetære Union - altså den fælles valuta, 2. Det sikkerheds- og forsvarspolitiske område, 3. Unionsborgerskabet og 4. Retlige og indre anliggender.

Det danske dilemma

Debatten og argumenterne for forbeholdene dengang er i sandhed interessante. Politisamarbejdet var således slet ikke omfattet af de områder, der ifølge Maastricht-traktaten kunne overgå til det overnationale EU-samarbejde under Søjle-1. Det forhindrede dog ikke den danske debat i først og fremmest at handle om tyske politibilers ret til at krydse grænsen i Sønderjylland - en grænseovergang, der i øvrigt blev nedlagt otte år senere, da kontrolposterne den 25. marts 2001 lukkede og slukkede som følge af Danmarks deltagelse i Schengen-samarbejdet. 

Den fælles udlændingepolitik blev stort set ikke diskuteret. Hvis nogen gjorde det, talte de alene om faren for, at Danmark skulle trækkes ned på det samme restriktive niveau, der var gældende andre steder i Europa! 

Groft sagt er situationen i dag, at udlændingepolitikken og civilretten er overgået til et egentligt EU-samarbejde, hvilket er sket, siden Amsterdam-traktaten trådte i kraft den 1.maj 1999. Med hensyn til politisamarbejdet og strafferetten fungerer det fortsat som et mellemstatsligt samarbejde, hvor Danmark derfor deltager på lige fod med alle de andre medlemslande, selvom vi har vores forbehold. 

I virkeligheden en pudsig situation. Det politisamarbejde, vi tog forbehold over for, er vi fuldgyldige deltagere i, mens vi i den udlændingepolitik, der oprindeligt ikke betød noget, står udenfor. En situation næsten alle politiske partier og de fleste danskere nok er yderst tilfredse med. Men denne idyl synger på sidste vers. 

Problemerne startede, da landene i 2004 blev enige om Lissabon-traktaten. Den traktat fjernede den indviklede søjleopbygning fra 1992, hvilket betød, at den dag traktaten træder i kraft, kommer det danske forbehold til at omfatte hele området for retlige og indre anliggender, altså også politisamarbejdet og strafferetten. En aldeles uholdbar situation på grund af den stigende internationale kriminalitet og den tiltagende terrorisme.

Danmark var fanget i et voldsomt dilemma. Enten måtte forbeholdet ophæves gennem en folkeafstemning, hvilket ville betyde, at Danmark måtte opgive den stramme udlændingepolitik, først og fremmest 24-års-reglen og tilknytningskravet for familiesammenføringer. Eller Danmark måtte stå uden for væsentlige dele af terrorbekæmpelsen og kampen mod international kriminalitet. Danmarks udlændingepolitik, landets ydre og indre sikkerhed og EU-politikken stødte frontalt sammen.

Det 5. forbehold

Men statsminister Anders Fogh Rasmussen var forudseende. Den 9. september 2003 mødtes han med daværende EU-formand, Italiens ministerpræsident Silvio Berlusconi. De enedes om en plan, hvorefter Danmark kunne slippe af med de dele af forbeholdet vedrørende retlige og indre anliggender, der ifølge et flertal i Folketinget angår områder, som det er vigtigt for Danmark at deltage i, samtidig med at Danmark kunne fastholde sin stramme udlændingepolitik.

I praksis tilbydes Danmark det, der kunne kaldes en britisk-irsk løsning, som indebærer en såkaldt opt-in-mulighed, hvor det er flertallet i det danske folketing, der bestemmer, hvilke forslag vi ønsker at tilslutte os, og vi kan derfor også stå uden for de områder i udlændingepolitikken, vi ønsker at beholde.

Anders Fogh Rasmussen kalder denne ordning for en modernisering af forbeholdet, nogle benævner det et fleksibelt forbehold, og endnu andre kalder det slet og ret det 5. forbehold. Fordelen for Danmark ved dette nye forbehold er, at vi selv kan bestemme, hvilke forslag vi ønsker at tilslutte os. En forskel fra i dag, hvor det er de andre EU-lande, der beslutter, om de ønsker dansk deltagelse på et givent område - også kaldt parallelaftaler, som i princippet kun gives, hvis det er i de andre landes interesse, at Danmark deltager på lige fod.

En umulig sag syntes løst for Danmark. Nu skulle danskerne blot stemme ja tak til dette 5. forbehold, der ville give Danmark de bedste af alle verdener. Vi kunne selv bestemme, hvor vi ville deltage i et harmoniseret samarbejde.  

Grus i maskinen

Men så nemt skulle det ikke gå. Først kom de næsten uoverstigelige vanskeligheder med at få ratificeret Lissabon-traktaten, indeholdende det 5. forbehold. De franske vælgere forkas-tede den 29. maj 2005 forfatningstraktaten, og en måned senere gjorde hollænderne det samme. Herefter blev der dekreteret intet mindre end en tænkepause - en såkaldt refleksionsperiode.

Da tænkepausen var overstået, var EU-landene enedes om nogle ændringer i den oprindelige traktat, så man undgik at spørge de franske og hollandske vælgere en gang til. Men den 12. juni opstod næste forhindring, da de irske vælgere forkastede den nye Lissabon-traktat, og i skrivende stund er det usikkert, hvornår denne nye traktat bliver endeligt vedtaget. 

Udviklingen forhindrede dog ikke Danmark i at arbejde videre med at afklare landets forbehold på området for retlige og indre anliggender. Ifølge planen skal danskerne i efteråret 2008 stemme ja til det moderniserede eller 5. forbehold, så det er på plads den dag, den nye Lissabon-traktat træder i kraft. En god og fornuftig strategi, hvor det kunne foregå i forholdsvis ro og mag.

Men i løbet af sommeren opstod de næste problemer, som meget vel kan vise sig katastrofale i forhold til Danmarks muligheder for at få et afklaret forhold til forbeholdet. Først kom det frem, at EF-domstolen havde afsagt en dom, der ifølge mange underminerede de stramme danske regler for familiesammenføringer.

Langt værre blev det dog i sensommeren, hvor Ugebrevet Mandag Morgen kunne fremlægge en analyse, der viste, at EU-reglerne for arbejdskraftens frie bevægelighed grundlæggende underminerer regeringens udlændingepolitik, og at de seneste syv års stramninger måske kan vise sig at være spildt arbejde. Og argumenterne blev underbygget af regeringspartiernes måske mest prominente person på området, Eyvind Vesselbo, der viste, at niveauet for familiesammenføringer nu er på samme niveau, som dengang Poul Nyrup Rasmussen regerede landet. Ovenstående problematikker har i sandhed givet ammunition til EU-modstanderne. Overalt i pressen bliver der sat spørgsmålstegn ved, om vi overhovedet er herre i eget stråtækt hus, eller om det nu er EU, der bestemmer den danske udlændingelov.

Regeringen arbejder i skrivende stund for at få belyst sandheden i de påstande, der i sommerens løb er blevet fremført. Eller er det sandheden, der skal frem? For det er åbenbart, at det ikke blot er regeringen og dens støtteparti, der ønsker en stram udlændingepolitik. Også Socialdemokraterne og SF står nu bag både 24-års-reglen og tilknytningskravet ved familiesammenføring. Med andre ord står stort set hele det politiske landskab bag nogle regler, som måske slet ikke virker.

I den situation skal de samme politikere agitere for ændring af et forbehold, som er næsten umuligt at forstå, og hvis konsekvenser de får meget vanskeligt ved at forklare befolkningen. I høj grad en barok situation. Det flugter dog fint med den turbulente udvikling, forbeholdet har gennemlevet, siden det blev en realitet for mere end 15 år siden.