Reformer er ingen vidundermedicin

Der var kvalitetsreformen, kommunalreformen og politireformen. Og så var der gymnasiereformen, globaliseringsreformen og regnskabsreformen. Og mange flere.

Listen over reformer, som den offentlige sektor har været igennem siden 2001, er nemlig meget lang.

Reformerne er ikke længere ekstraordinære afsluttede indgreb, der skal bringe strukturer fra et stabilt niveau videre til et nyt, forbedret stabilt niveau. De er blevet et styringsinstrument på linje med andre former for ledelse. De er blevet en måde for politikerne at brande sig og pleje deres image på. Og de er frem for alt blevet hverdag. Det har store konsekvenser for de offentlige ledere nu og i fremtidens organisering af velfærdsstaten, påpeger forfatterne til en ny bog - 'Genopfindelsen af den offentlige sektor'.

Reformerne får ikke nok tid

Forfatterne, Dorthe Pedersen, Holger Højlund og Carsten Greve, der alle er forskere på CBS, har undersøgt konsekvenserne af de reformer, det offentlige Danmark har været igennem siden 2001, hvor reformerne for alvor blev hverdag.

Reformerne er blevet politikernes svar på kriser: Når journalister med skjulte kameraer dokumenterer omsorgssvigt eller manglende tilsyn på ældre- eller socialområdet, lover de ansvarlige som det første at følge op på problemet med en reform. Og de er blevet en måde for politikerne at positionere sig på i forhold til hinanden: Når regeringen eksempelvis bringer kvalitetsreformen på banen, svarer Det Radikale Venstre og Socialdemokratiet igen med hver deres alternativer. Reformer signalerer nemlig handlekraft, vilje til at forbedre samfundet og skabe klare linjer. Men, advarer Holger Højlund, modsat politikernes retorik er reformer ikke snuptagsløsninger på grundlæggende problemer.

"En ting er at bruge ordet reform. Noget andet er at skabe varig forandring. Man skal anskue reformer mere nuanceret end blot som midler til at nå bestemte mål. Reformer er ingen vidundermedicin. Særligt når der kører mange reformer på en gang, sker der uforudsete sammenstød," siger han med et eksempel fra efteråret 2007, hvor flere borgmestre meldte ud, at de ikke både kunne hæve kvaliteten på centrale serviceområder, holde skatteniveauet og afse ressourcer til sammenlægningsprocesser.

"Reformer følger forskellige logikker og kommer derfor til at påvirke hinanden på kryds og tværs. Og der er lidt for meget reformhurlumhej i øjeblikket. Mange reformer får ikke den tid og opmærksomhed, de skal have," konstaterer Holger Højlund.

Reformer ændrer forudsætningen for ledelse

Dorthe Pedersen peger på, at reformer nok betyder handlekraft, men at de på ingen måde garanterer klare linjer eller forudsigelige resultater. For reformerne kender nemlig ikke deres egne konsekvenser.

"Resultaterne af reformerne kommer først i de efterfølgende strategiske ledelsesprocesser, i reaktionerne og modreaktionerne til dem. Altså i den måde de bliver fortolket på af ledere og medarbejdere i det offentlige," siger Dorthe Pedersen.

Og de offentligt ansattes fortolkning og indsats afhænger af alt muligt, der ligger uden for selve reformens intentioner - såsom magtspil, kulturskabelse, køn og kommunikation. Samtidig ændrer reformerne selve forudsætningerne for ledelse, forklarer hun, og Holger Højlund supplerer:

"I reformerne opstår der forskellige forhandlingsspil. Der er tale om en særlig måde at styre på, hvor man ikke styrer direkte, men inviterer ledere og medarbejdere til at fuldføre reformerne. Ledelse ses som den afgørende brik, der skal få alle de løse ender til at hænge sammen, og dermed få reformerne til at lykkes. Det har været særlig tydeligt omkring struktur- og kommunalreformen, hvor man fra Indenrigs- og Sundhedsministeriet i hele processen har fulgt en strategi lagt an på forhandling snarere end pålæg," eksemplificerer Holger Højlund og tilføjer, at mange reformer ikke er entydige i forhold til, hvad de egentlig vil.

"De er tilbudspakker, hvor man må sige ja til både det ene og det andet," siger han og nævner kvalitetsreformen som eksempel. Her er der fem hovedområder, der handler om alt fra initiativer for øget frit valg til ledelse, medarbejderinddragelse og brugerdreven innovation. Og når denne reform lægges oven i alle de andre, bliver ledelsesgrundlaget stadig mere uigennemsigtigt og komplekst.

Bogen holder et spejl op for lederne

Paradokserne, usikkerheden og kompleksiteten i reformerne betyder, at mange offentlige ledere oplever en stigende grad af frustration og stress. Men reformer er for længst blevet et grundvilkår. Og forfatterne forventer ikke med deres analyser at kunne spole verden tilbage, til før den gik af lave. I stedet tilbyder bogen lederne, der står midt på frustrationernes holdeplads, et refleksionsrum eller en forståelsesramme for, hvad det er for en kontekst, de navigerer i. Bogen indeholder altså ikke opskrifter og to-do-lister. Men der er erfaringer at hente, som de kan spejle sig i.

"Læserne får sat de mange reformtiltag ind i en sammenhæng. De får mulighed for at forstå den dynamik og de nyskabelser, som de er en del af. Det giver dem et overblik over, hvordan og på hvilke vilkår de kan påtage sig et professionelt lederskab for forandringerne," konkluderer Dorthe Pedersen.

'Genopfindelsen af den offentlige sektor' er netop udkommet på Børsens Forlag. Bogen er delt ind i tre sektioner. Første sektion ser på reformernes dynamik med fokus på blandt andet strukturreformens styringspolitik og indførelsen af markedsmekanismer. Anden del fokuserer på de ufærdige reformer og ledelse af fusionsprocesser - herunder kommunal fusionsledelse, erfaringer fra politireformen og udfordringerne i forhold til kvinder og ledelse. Tredje del handler om de nye sammenhænge, reformerne skaber. Således fokuserer bidragene blandt andet på de nye borgerrådgivere og den kommunale kommunikation. Ud over forfatterne, Dorthe Pedersen, Carsten Greve og Holger Højlund, der alle er fra CBS, har andre forskere og ledere fra den offentlige sektor bidraget med deres erfaringer og forskningsresultater.

Professor Steen Hildebrandt, ASB, og professor Kurt Klaudi Klausen, SDU, skriver blandt andet i deres forord, at bogen "bidrager med en fortolknings- og forståelsesramme, som ledere kan have med sig, som nyttig baggrundsviden, når de sammen med deres ledelseskolleger og medarbejdere skal forholde sig til strategiske udfordringer [...] Hvis man ønsker at være ajour med de reformer, som er gået hen over den offentlige sektor de seneste år, og hvordan de definerer og omdefinerer rammer for ledelse, er denne bog uomgængelig."