Når ambassader kigges i kortene

Et mindre hold erfarne djøfere, med base i Danida på Asiatisk Plads i København, bruger al deres tid på at holde snor i ambassadernes arbejde med den danske udviklingsbistand. De er en del af det kvalitetssikringskontor (KVA), Udenrigsministeriet oprettede i 2003 i forbindelse med en decentralisering, hvor ambassaderne fik overdraget det meste af forvaltningen med den danske ulandsbistand.

Enhedens vigtigste opgave er at foretage systematiske kvalitetstjek, såkaldte 'Performance Reviews', af ambassadernes arbejde og sikre, at de lever op til de udstukne retningslinjer fra ledelse og politikere. Men enheden har også en vigtig rolle som vidensbank, sparringspartner og bindeled mellem hovedkontoret i København og ambassaderne, fortæller Mikael Hemniti Winther, souschef i enheden.

Overvågning af detaljerne i de enkelte projekter og programmer er ambassadernes eget ansvar, mens kvalitetssikringsenheden mere kigger på de overordnede linjer.

"Vores rolle er i virkeligheden at sikre, at ambassaderne arbejder med de rigtige intentioner, og at der er sat de rigtige mekanismer op. Overvågning af detaljer hører til det daglige arbejde, ambassaderne laver sammen med partnerne," siger Mikael Hemniti Winther.

Når enheden besøger en ambassade, er det dog ikke kun bistandsarbejdet, som kommer under lup. Gennem samtaler med ledere og medarbejdere bliver den interne arbejdsdeling og organisering på ambassaderne også analyseret, fortæller kontorchef i enheden Nicolai Ruge.

"Vi ser dels på, hvordan ambassaden er organiseret og ledet samt på den økonomiske forvaltning. Og så prøver vi i hver runde af Performance Reviews at have et tema eller et fokus, som vi koncentrerer os særligt om. I nuværende runde fokuserer vi på harmonisering og tilpasning - altså i hvilken grad ambassaderne har taget højde for den politiske beslutning om at harmonisere de forskellige donorlandes indsats og tilpasse indsatserne til de enkelte modtagerlande."

Alene i 2007 har KVA besøgt ambassader i Ghana, Nicaragua, Bangladesh og Zambia, som alle er blandt Danmarks programsamarbejdslande. Derudover er det også blevet til kortere besøg hos repræsentationerne i Indonesien og Cambodja.

Internal affairs

Da KVA kom til verden i 2003, var der stor usikkerhed på ambassaderne om, hvad det nu var for et monstrum, ledelsen i København havde opfundet. Flere medarbejdere frygtede, at de nu skulle kontrolleres og eksamineres af ledelsens udsendte auditørkorps eller 'internal affairs'.

"I begyndelsen havde vi nok ry som en form for auditørkorps. Vi kom ud og tjekkede, hvordan tingene fungerede og rapporterede til ledelsen. Det genererede en del nervøsitet på ambassaderne. Den opfattelse har vi forsøgt at ændre på ved at indarbejde flere positive elementer, så det ikke kun handler om kontrol. Vi tilbyder for eksempel sparring, kompetenceudvikling og erfaringer fra ambassader andre steder," fortæller Nicolai Ruge.

"Ambassaderne har ikke på samme måde som tidligere den tætte kontakt til hovedkontoret i København og efterspørger derfor information og sparring, når vi kommer på besøg, fordi vi ved, hvordan bistandspolitikker bliver omsat til praksis andre steder, og derfor kan være med til at løse konkrete problemer," supplerer Mikael Hemniti Winther.

Peter Jul Larsen, som arbejdede i KVA i dets første år og i dag er souschef på ambassaden i Ghana, er enig.

"Selvom der er et element af kontrol, går det op for de fleste undervejs, at et 'Performance Review' også kan være med til at løse problemer. Dem der har prøvet det før, er klar over, at enheden også kommer for vores skyld, og at de både har en vigtig funktion i forhold til vidensdeling mellem ambassaderne og som talerør til ledelsen i København."

Enhedens besøg kan også bruges som ventil for ledere og medarbejdere på ambassaderne. Teamlederen har altid en fortrolig samtale med ambassadøren, og medarbejdere får altid at vide, at de er velkomne til en fortrolig snak, hvis de har noget på hjerte, som de gerne vil formidle til ledelsen i København.

"Vi kan ikke undgå nogle gange at komme til at berøre ambassadørens ledelsesstil og relation til medarbejderne," fortæller Mikael Hemniti Winther.

Ifølge Peter Jul Larsen er der stor forskel på Performance Reviews og evalueringer foretaget af eksterne konsulenter.

"'Performance Review' er jo et internt værktøj. De kommer og diskuterer vores hverdag - det, der bekymrer os her og nu. De uafhængige konsulenter kommer jo ikke og løser nogle af vores problemer. De vurderer ikke, hvordan ambassaden fungerer. Performance Reviews ser for eksempel på problemer i forhold til arbejdsklima, partnere, opgaver, ressourcer og instrukser. De kommer hele vejen rundt."

Nicolai Ruge ser også flest fordele i at bruge interne folk til at vurdere ambassadernes arbejde.

"Dels er det vigtigt at bruge folk, der forstår, hvordan ambassaderne fungerer, og dels er der et element af fortrolighed. Vi skal kunne vurdere sensible områder som ledelsesstil, arbejdsmiljø og organisation. Det kan blive for kontroversielt at bruge eksterne folk til at vurdere den slags."

Afbureaukratisering

Ifølge Nicolai Ruge har kvalitetssikringsenheden en vigtig rolle i forhold til at begrænse bureaukratiet i forvaltningen af den danske ulandsbistand.

"Da vi indførte mål- og resultatkontrakter, kom vi måske for langt. Der var så meget fokus på mål og resultater, at det blev en unødig byrde i sig selv - en diskussion vi kender fra andre steder i den offentlige sektor. Så vi har i de sidste par år forsøgt at simplificere instrumenterne og fokusere på det vigtigste, så det bliver lettere at være ambassade. Det er vores opgave at disciplinere kolleger i andre afdelinger, som finder på ting, der skal måles og vejes, så resultatet ikke bliver flere rapporter, men at den eksisterende rapportering indeholder den nødvendige information.

Nogle gange er det en utaknemmelig opgave, fordi rapporteringsformaterne bliver udvidet, hvilket der selvfølgelig kan være surhed over på ambassaderne, men på den anden side er der også positiv feedback, fordi der ikke bare kommer flere og flere rapporteringsinstrumenter," siger Nicolai Ruge.

Den mobile vidensbank

Kvalitetssikringskontoret består af 19 fuldtidsansatte, som alle på forskellige måder arbejder med kvalitetssikring af den danske ulandsbistand. En mindre gruppe på fem udgør den enhed, som sammen med kontorets ledere deltager i ambassadebesøgene. For medarbejderne i enheden er det et krav, at de tidligere har været udstationeret på en ambassade, så de har en forståelse for de betingelser, ambassaderne arbejder under.

Der bliver typisk sammensat et team på tre til fire medarbejdere, når der skal aflægges besøg på ambassaderne i sydens sol. Og man får ikke indtryk af, at der er tid til at ligge ved poolen, når man hører om programmet for de rejsevante djøfere.

I Ghana havde Peter Jul Larsen besøg af enheden i februar 2007, hvor samtlige ti dage var fyldt med møder og rapportskrivning. Holdet bestod af en teamleder og tre fuldmægtige - heraf en med særligt ansvar for de regnskabsmæssige aspekter. Mens den økonomifuldmægtige brugte tiden på at diskutere finansielle og regnskabsmæssige problemstillinger med sine kolleger på ambassaden, holdt de øvrige møder og samtaler med ledere, medarbejdere og samarbejdspartnere. For Peter Jul Larsen er der ingen tvivl om nytten af enhedens besøg, og han tror, de fleste af hans medarbejdere opfatter besøget som en positiv ting, selvom der selvfølgelig også er lidt eksamen over det. Faktisk mener han, at de burde komme på besøg lidt oftere, da der i dag går cirka tre år mellem besøgene, hvilket han synes er for lang tid.

Evaluering af bistand

Det ikke kun kvalitetssikringskontoret, som måler på det danske bistandsarbejde. Bistandsfaglig tjeneste, en enhed i Danida, laver løbende undersøgelser af udvalgte programmer og projekter. En særlig evalueringsenhed foretager evalueringer af igangværende og afsluttede programmer og projekter.