Mere ledelse og mindre styring

Bliver den offentlige styrelse bedre til at udføre sin kerneydelse, fordi den har en detaljeret kontrakt med departementet? Og bliver plejehjemmet bedre at arbejde eller bo på, fordi kommunen udfører et bestemt antal tilsyn pr. år? Måske. Men i så fald skyldes det også andet end styring og kontrol. Det skyldes for eksempel lydhørhed og forståelse for medarbejderes og borgeres behov samt evnen til at skabe en spændende arbejdsplads med en engageret og innovativ kultur. Det skyldes med andre ord ledelse af mennesker.

Men det er der desværre alt for lidt tid og rum til på dagens offentlige arbejdspladser, lyder kritikken fra mange offentlige ledere og oppositionspolitikere. De peger på, at lederne nærmest bliver kvalt i krav om dokumentation og registreringer. Otte tidligere ansatte i Finansministeriet satte problematikken på dagsordenen, da de i foråret 2007 skrev kronikken 'Tilgiv os - vi vidste ikke, hvad vi gjorde' om styringstænkningens fallit. I begyndelsen af 1990'erne var de som unge finansøkonomer selv med til at udvikle og indføre økonomiske værktøjer som kontraktstyring og benchmarking i statens styrelser og institutioner, men erkendte i kronikken offentligt, at tælleregimerne nu var gået for vidt, og bad om tilgivelse.

"Styringen er simpelthen kammet over," forklarer Henrik Hjortdal, direktør i Statens Center for Kompetence- og Kvalitetsudvikling (SCKK) og en af de otte 'bekendere' - som kronikørerne hurtigt blev døbt på Slotsholmen.

"Vi har fået sat et kæmpe system i gang, som udarbejder kontrakter, evalueringer, årsrapporter og akkrediteringer, uden at det har ført til større tilfredshed med kvaliteten. Problemet er blandt andet, at styringsværktøjerne kun bygger på viden om økonomi, statskundskab og jura, men ikke på indsigt i psykologi, pædagogik og sociologi. Og det er lige så vigtige fagkundskaber at tænke ind, fordi det er mennesker, der skal agere i styringssystemerne."

Oprindeligt var kontrakterne ellers tænkt som et 'frisættende' redskab, hvor den decentrale ledelse fik flere frihedsgrader, når blot rammer og forventninger var clearet opadtil i en kontrakt. Men siden er indholdet i kontrakterne steget støt med krav om flere og flere mål, indikatorer, aktivitetstal og udviklingsprojekter, påpeger kritikerne.

"Vi har brug for at bryde med anbefalingen af, at kontrakter og årsrapporter skal dække alle hovedområder," siger Claus Nielsen, der er direktør på Danmarks Tekniske Universitet og medforfatter til den omtalte kronik.

"Hvis man skal beskrive alt, bliver verden uendelig kompleks, og vi går glip af en prioritering af, hvad der er vigtigt og mindre vigtigt."

Spildt viden

På Handelshøjskolens Center for Virksomhedsudvikling og Ledelse (CVL) er professor Preben Melander enig i kritikken. Han mener, en del af problemet skyldes, at det er for nemt at sætte måle- og registreringssystemer i gang.

"Alle fra politisk niveau til produktionslederniveau kan sætte målinger i gang. Og gør det. På CVL har vi lavet mange analyser af effekten, og vi må konstatere, at mange af registreringssystemerne har karakter af ritualer. De bliver måske sat i gang af en god grund, men siden bliver de hængende, uden nogen tager stilling til deres værdi. Meget lidt af den indsamlede viden bliver rent faktisk brugt til at forbedre og ændre processer. I stedet bliver det at kontrollere og registrere opfyldende i sig selv. Et af problemerne er, at der ikke er nogen afviklingsmekanismer - kun oprettelsesmekanismer - og automatikken gør, at dataindsamlingen kommer til at tage en meget stor del af medarbejdernes og ledernes tid," siger han.

Henrik Hjortdal fra SCKK kan godt genkende det billede og tilføjer, at oplevelsen af, at arbejdet ikke bliver brugt, næsten er det værste af det hele.

"Jeg har hørt folk højt placeret i styrelser og bestyrelser sige: 'Nu gør vi bare, som der bliver bedt om i kontrakten, for det har departementet krævet, og så får vi fred og ro.' Men helt ærligt, hvor meget tid skal der bruges i den offentlige sektor på at skabe sig fred og ro fra sine overordnede? Jeg er ellers tilhænger af god styring, når demokratiet virker, og politikerne sætter den offentlige sektor i bevægelse efter nogle mål. Men det er galt, når man bruger værktøjer, som virker mod hensigten, og som medfører store transaktionsomkostninger, fordi nogen i systemet laver en masse arbejde af hensyn til andre højere oppe, som meget sjældent bruger informationerne," siger han.

Ledelsesreformen for snæver

Regeringen er opmærksom på problemet, og afbureaukratisering er et væsentligt tema i oplægget til en kommende kvalitetsreform. Ligesom en ledelsesreform er det. Både Hjortdal, Nielsen og Melander betragter det da også som aldeles positivt, at der er lagt op til at tænke en ledelsesreform ind i kvalitetsreformen.

"Det er første gang, man sætter ledelse på dagsordenen, og det er stort i sig selv," siger professor Preben Melander.

"Jeg mener dog, det er for snævert kun at lægge op til øget lederuddannelse, lederevalueringer og fortsat kontraktstyring. Der er to sider af ledelse, den rationelle og den emotionelle, og med regeringens oplæg får vi kun løst den første. Men vi har brug for medarbejdernes kreativitet, kultur, oplevelser og entusiasme for at forandre og skabe nye processer og strukturer, og der skal meget større visioner til for at få frigjort de ressourcer. Den udfordring er ikke tænkt med i kvalitetsreformen, som jeg ser det."

Men hvorfor er det et problem at sende lederne på kursus? Er det ikke netop her, de kan få tid og lejlighed til at fordybe sig og samle input, så de kan udøve bedre ledelse, når de vender tilbage til arbejdspladsen?

"Effekten af dagens lederuddannelser er desværre meget begrænsede," svarer Preben Melander. "Uddannelserne afspejler ledelsesteorier fra 1960'erne og 70'erne og ikke de problemer, dagens ledere står over for."

Henrik Hjortdal mener, det vil være en fejlinvestering at sende alle offentlige ledere på diplomuddannelse.

"Mange af vores offentlige ledere har masser af uddannelse og er rigtigt dygtige, så de behøver ikke komme på kursus i noget, de kan i forvejen. Der må en individuel vurdering til. Institutionsledere med tilfredse medarbejdere og brugere skal måske have noget mere teoretisk viden, så de på sigt kan flytte sig op til større institutioner, mens andre har brug for praktisk viden, og atter andre slet ikke skal være ledere mere. For den offentlige sektor bør også blive klar til at skille sig af med ledere, der ingen lederevner har. Som det er i dag, kan man nærmest kun blive fyret, hvis man begår fejl, har rod i økonomien eller ikke er loyal opadtil. Om man som leder evner at levere den gode vare er ikke så vigtigt."

Dogmeledelse

Henrik Hjortdal og Claus Nielsen vil meget gerne selv bidrage til at kvalificere og udvikle kvalitets- og ledelsesreformen. Derfor har de også formuleret syv såkaldte dogmer som et bud på en ny offentlig styring.

"Man kan ikke bare tage en dårlig model og så afbureaukratisere den eller justere lidt på den. Der skal tænkes grundlæggende nyt. Der skal et menneskeligt ansigt på relationerne, og det kræver faktisk en ret stor kulturændring," forklarer Claus Nielsen.

Dogmerne handler blandt andet om at have respekt for kerneforretningen, at fokusere på resultater og effekter, at belønne innovation samt at sikre en kompetent og ligeværdig dialog gennem hele systemet. Og dogmernes ophavsmænd ser ingen grund til at tøve med at komme i gang.

"I sidste ende er det selvfølgelig Folketinget, der beslutter rammerne for den offentlige styring, men der er masser, man allerede kan gøre i både centraladministrationen, som kommunalbestyrelse og som leder, hvis man vil," siger Henrik Hjortdal.

"For eksempel behøver man ikke vente på, at et krav om kompetent og ligeværdig dialog bliver rullet ud som en del af et kontraktkoncept. Centralforvaltningen kan jo bare beslutte, at den vil klæde sig ordentligt på til dialogen med børnehavelederen, at den vil fokusere på børnehavens effekter og resultater, at den vil tage opgaver som bogholderi og regnskab hjem igen, og at den vil se sig som tjener for institutionen i stedet for som kontrollant. Det er bare at gøre det. Det kan da for eksempel godt undre mig, at de principper for god service, der gælder mellem medarbejdere og borgere i den offentlige sektor, ikke også automatisk gælder mellem Finansministeriet og styrelserne."

De syv dogmer skal ikke ses som en opfordring til halleluja-ledelse, hvor al styring afskaffes, og alle institutioner sættes fuldstændig fri.

"Tværtimod," siger Claus Nielsen. "Vi er ikke naive tillidstænkere. Der skal være en balance. Frisætning modsvares af konsekvens, så med vores dogmer bliver det mere krævende og mere ansvarspådragende at være offentlig leder. Man må påtage sig et lederansvar, men det bliver også mere tilfredsstillende, fordi lederne faktisk får mulighed for at løse den opgave, de har defineret. Henrik og jeg ønsker såmænd en helt legitim politisk styring. Den skal bare skrues sammen på en anden måde end i dag."

De syv dogmer

Henrik Hjortdal og Claus Nielsen redegør mere detaljeret for deres dogmeforslag i artiklen 'På vej mod en kvalitetsreform?', som kan læses i februarudgaven af Økonomistyring & Informatik, Jurist- og Økonomiforbundets Forlag.