Sagsbehandlere har politisk indflydelse

Søren Winters forskningsresultater vender bunden i vejret på traditionelle forestillinger om, at magten i et samfund altid udøves fra oven.

I stedet anbefaler han, at vi ser den anden vej og får øje på sagsbehandlerne, som skal omsætte politikernes love og chefernes direktiver i den direkte kontakt med borgerne.

Sagsbehandlerne har et vist skøn og en vis handlefrihed til rådighed i deres arbejde, og det giver dem en indflydelse, som i mange tilfælde er farvet af deres personlige holdninger og overbevisninger, påviser han.

Søren Winter er cand.scient.pol. og forskningsprofessor ved SFI - Det Nationale Forskningscenter for Velfærd, og han har forsket i implementering siden slutningen af 1970'erne, hvilket gør ham til dansk pioner på området.

Hvornår opstod forskningen i implementering?

"I begyndelsen af 1970'erne. I kølvandet på de store amerikanske velfærdsprogrammer under Kennedy og Johnson foretog man målinger, der viste meget ringe effekt af programmerne. Man begyndte at forske i årsagerne, og politologerne spurgte, om den ringe effekt kunne skyldes, at de nye love ikke var blevet gennemført som forudsat i lovteksten. Da Pressman og Wildavsky i 1973 udgav bogen 'Implementation: How great expectations in Washington are dashed in Oakland', fik implementeringsforskningen et gennembrud, som førte til andre og lignende analyser af reformer."

I din egen lærebog 'Implementering og effektivitet' beskriver du de mange led og instanser, som kan have indflydelse på, hvordan en given lov omsættes til virkelighed. Hvilke er de vigtigste?

"Politisk uenighed kan medføre, at der ikke vælges effektive instrumenter til implementeringen. I næste led kan organisationer, der medvirker i implementeringen, have interesser og prioriteringer, der kolliderer med de politiske mål. En af de mest almindelige forklaringer på de amerikanske implementeringsfiaskoer er netop, at implementeringen af føderale programmer har været afhængige af så mange forskellige organer. Og i tredje og fjerde led kan frontarbejdere og målgrupper påvirke implementeringen, ligesom de socioøkonomiske strukturelle forhold kan have stor betydning."

Du fremhæver den amerikanske implementeringsforsker Michael Lipskys bog 'Street-Level Bureaucracy' (1980,red.) som en milepæl på dit forskningsområde, hvorfor?

"Før Lipsky lå fokus udelukkende på myndigheder og organisationers måde at implementere ny lovgivning på, men han retter søgelyset mod frontarbejderne som vigtige beslutningstagere - det vil sige sagsbehandlere, skolelærere, politibetjente, toldere, læger, kort sagt: alle med direkte kontakt med borgeren. Frontarbejdere oplever en kløft mellem krav fra politikere, regler, deres administrative ledere og klienterne på den ene side og kronisk begrænsede ressourcer på den anden. I denne situation udvikler de en række mestringsstrategier, som muliggør, at de kan få noget fra hånden, men som samtidig fjerner deres opgaveløsning fra lovgivningens intentioner og ledelsens forventninger."

På hvilke måder kan sagsbehandlerne undlade at udføre lovgivningens intention?

"Lipsky peger på, at de indfører grove standardklassifikationer af deres klienter og tommelfingerregler for behandlingen af hver gruppe frem for at give klienterne en individuel behandling. De kan over tid udvikle en kynisk opfattelse af deres klienter. Og de kan forsøge at kontrollere klienten, så sagerne kan afsluttes hurtigere. Endnu en mestringsstrategi er at tage sig af de mest ressourcestærke klienter på bekostning af de svagere, fordi de er lettere at skabe resultater med. At denne strategi er udbredt, har jeg selv fundet i mine undersøgelser af sagsbehandlingen vedrørende beskæftigelse og integration. Her kan man se de mest arbejdsmarkedsparate ledige danskere og flygtninge få den effektive private jobtræning, mens de svagere kommer på et kommunalt beskæftigelsesprojekt, som kun sjældent fører til et job."

Din forskning i sagsbehandlerpraksis i danske kommuner bekræfter Lipskys tese om, at frontarbejdere anvender mestringsstrategier i betydeligt omfang. Men du modsiger også Lipsky. Hvordan?

"For det første betragter Lipsky disse mestringsstrategier som universelle mekanismer, som ikke engang tilførsel af flere ressourcer kan afhjælpe, hvor min forskning viser, at der er betydelig forskel på frontarbejdernes brug af mestringsstrategier, og at tilførsel af flere ressourcer faktisk fører til mindre brug af disse strategier. For det andet viser min forskning, at sagsbehandlernes individuelle holdninger indvirker kraftigt på deres sagsbehandling, hvor Lipsky lægger vægt på fællestrækkene og ikke tillægger holdningsforskelle nogen betydning.

Jeg tror, forskellen i nogen grad kan skyldes forskningsmetode. Når man arbejder kvalitativt, som Lipsky gør, er det svært at gribe en sammenhæng mellem sagsbehandlernes individuelle holdninger og deres sagsbehandling. Det er først efter, at jeg har fået indsamlet store datamængder på to så forskellige politikområder som miljøtilsyn med landmænd på den ene side og integration af flygtninge/indvandrere på den anden, at jeg med sikkerhed kan konkludere, at sagsbehandlernes personlige holdninger spiller afgørende ind på deres sagsbehandling på begge områder, og at dette fælles resultat - netop i kraft af klienternes forskellighed - formentlig har gyldighed også på andre områder."

Kan du give et eksempel på sammenhængen mellem sagsbehandlernes personlige holdninger og deres måde at behandle klienter på?

"Sagsbehandlernes holdning til de instrumenter, de bruger i det daglige, spiller en stor rolle. Hvis de eksempelvis synes, at de lovbefalede handleplaner for flygtninge er effektive instrumenter, så udarbejder de planerne til tiden, ellers sker det ikke så ofte. Og det er et problem, da vores forskning viser, at de kommuner, der får udarbejdet jobplaner til tiden, faktisk får flere flygtninge i beskæftigelse."

Din forskning viser, at der er store kommunikationsvanskeligheder mellem ledelse og sagsbehandlere i mange danske kommuner.

"Ja, på beskæftigelsesområdet har jeg for eksempel spurgt mellemledere og sagsbehandlere, om afdelingens primære mål er at skabe her og nu jobs eller at skabe beskæftigelsesmuligheder på længere sigt. Og der er forbløffende lille overensstemmelse mellem ledelsens og medarbejdernes svar. Politikernes og ledernes indflydelse på sagsbehandlingen vedrørende integration og miljø afhænger også af, hvor synlig sagsbehandlingen er. På synlige områder, som for eksempel sagsbehandlingstider og tilsynshyppighed, som er lette at kontrollere blandt andet med statistik, slår de lokalpolitiske mål og prioriteringer i et vist omfang igennem på sagsbehandlingen. Men på mere usynlige områder, som for eksempel hvor formelt sagsbehandleren optræder i forhold til klienterne, betyder kommunens prioriteringer meget lidt for sagsbehandlernes adfærd. Derimod betyder sagsbehandlernes egne holdninger meget - både på synlige og mindre synlige områder."

En vis formel opførsel over for klienten virker godt, viser din forskning. Hvorfor?

"Formentligt fordi den giver klienten en sikker fornemmelse af, hvad der forventes af ham, og derved får ham til at overholde lovgivningen mere. Det viser min undersøgelse af miljøtilsyn med landmænd. Derimod synes en meget fleksibel indstilling hos sagsbehandleren at være af det onde, idet den gør landmændene usikre på, om det nu også er nødvendigt at foretage miljøinvesteringer. En formel stil er også den mest effektive over for unge indvandrere på kontanthjælp i København. Hvis de bliver behandlet formelt og konsekvent, kommer de i højere grad i arbejde, viser vores forskning. Derimod kan det give bagslag, hvis miljøsagsbehandleren optræder skeptisk og ofte truer med sanktioner, så går landmanden i baglås og lader være med at overholde lovgivningen."

Da du begyndte at forske i implementering for snart 30 år siden, var du den eneste herhjemme. Hvordan ser billedet ud i dag?

"Der er kommet nogle flere på banen, og her på SFI prøver vi at rekruttere flere unge forskere til området. Det afspejler, at vores forskning er efterspurgt af myndigheder, for eksempel ministerier, som ønsker at blive klogere på, hvordan man på en mere effektiv måde kan føre ny lovgivning ud i livet."

---

Søren Winter sender stafetten videre til økonomisk vismand og professor Michael Rosholm. "Michael Rosholm har forsket i beskæftigelsespolitik og specielt i anvendelsen af økonomiske incitamenter som redskab til at få flere i arbejde. Jeg vil gerne spørge til effekten af de økonomiske incitamenter og forskellige aktiveringstilbud, som i dag anvendes herhjemme. Og om dansk beskæftigelses- og integrationspolitik i dag er indrettet, så der opnås den størst mulige samlede beskæftigelseseffekt."