Afbureaukratisering - succes eller fiasko

Cirklens kvadratur

Leon Lerborg, senior manager i Capacent og adjunkt ved Institut for Ledelse og Virksomhedsstrategi, SDU. Embedsmand i Finansministeriet 1987-95 og medforfatter til kronikken fra marts i år 'Tilgiv os - vi vidste ikke, hvad vi gjorde' om styringstænkningens fallit'.

Hvad er din vurdering af regeringens udspil?

"Det er nødvendigt, meget svært, modigt, kompliceret - og modsætningsfuldt. Man bureaukratiserer med den ene hånd og afbureaukratiserer med den anden. Det skyldes, at man udsættes for modsatrettede krav fra omverdenen. Regeringen forsøger at leve op til alle krav og forventninger - og snakker uden om de interne modsætninger i projektet, og at de i morgen er parate til at vedtage en ny ladning love."

Hvad er anderledes i forhold til før?

"80'ernes afbureaukratisering var led i en neoliberal, markedsorienteret New Public Management filosofi om mere frihed i den offentlige sektor. I dag er situationen en helt anden. NPM-tænkningen har i stedet for markedet og frihed satset på en styringsfilosofi med kontraktstyring, akkreditering, garantier, dokumentation og processtyring. Dermed er der sket en neo-bureaukratisering - og nu af moderniseringsinitiativerne selv.

Men inden vi forretter bager for smed: Årsagen skal ikke findes i magtsyge politikere eller embedsmænd, men snarere i en befolkning, der er blevet kunder, og som stiller voldsomme krav til offentlige ydelser, og som vil have sikkerhed, tryghed, garanti og kontrol - på alt.

Samtidig kommer klagen over bureaukrati i dag også fra ledere, der har fået decentraliseret frihed og ansvar, hvad de synes er godt. Men bagsiden af frihedsmedaljen er, at de skal sætte sig ind i regler for alt muligt, og så kan de pludselig blive ret trætte af decentraliseringen."

Hvad skal der til?

"En mere nuanceret forståelse af hvilke regler, der er uhensigtsmæssige - og ikke mindst hvilke motiver og interesser, der ligger bag. En helt anden styringsfilosofi, hvor frihed opprioriteres på bekostning af styring, garanti og dokumentation. Og så skal man have opbakning fra de magtfulde interessenter, der står bag de forskellige love og få dem syltet godt ind i afbureaukratiseringen uden, at de bliver bremser på processen - det svarer næsten til cirklens kvadratur."

Hvad er barriererne?

"Der er især tre. Den vigtigste er os selv i form af vores tryghedsorientering. Vi vil have regler, der beskytter os selv, når det passer os, men også frihed, når det passer os, og så skal der ellers være en masse regler for alle de andre.

For det andet skal man huske på, at regler praktisk talt er politikernes eneste styringsinstrument. Det er en del af demokratiet og retsstaten. Men det gør også, at forandring og styring i det offentlige må og skal være båret af regler.

Endelig kan det være svært at få de magtfulde interesseorganisationer med på ideen, fordi regler ofte er fastfrysninger af magtforhold, som har kostet blod, sved og tårer. Det gælder for eksempel hele aftalesystemet: Ny Løn med videre."

Skal afbøde de værste konsekvenser

Kurt Klaudi Klausen, professor i offentlig forvaltning og leder af Master of Public Management på SDU

Hvad er din vurdering af regeringens udspil?

"Det er på sin vis paradoksalt med afbureaukratiseringsreformen i og med, at kvalitetsreformen i øvrigt lægger op til mere administrativt arbejde. Det er jo, hvad kvalitetsarbejde og akkreditering fører med sig. Derfor har det været nødvendigt at indbygge en dimension med afbureaukratisering for at afbøde de værste konsekvenser og forudsigelig kritik."

Hvad mener du om indholdet?

"Afbureaukratiseringsreformen rummer alle de rigtige og nødvendige hensigtserklæringer. Den er meget kort beskrevet, men rummer faktisk nogle meget konkrete tiltag om, at eksisterende regler og dokumentationskrav skal gennemgås og saneres. Jeg hæfter mig også ved, at det eksplicit fordres, at der på de vigtigste kommunerettede ministerområder i løbet af 2008 skal udarbejdes ambitiøse konkrete planer for forenkling og afbureaukratisering, og at administrative byrder af udvalgt ny regulering skal offentliggøres en gang om året. Dét, man så kan spørge om, er, hvad 'udvalgt' dækker over."

Hvad skal der til for at nå nogen vegne med det?

"At der er nogen, som holder regeringen fast på dette. At ministrene gør det til deres eget projekt og holder navngivne personer ansvarlige. At det bliver normal procedure, at man altid spørger til, hvad implementeringen indebærer af administrative byrder. Og at det bliver en del af kulturen, at man sætter spørgsmålstegn ved værdien af kontrol."

Hvad er barriererne?

"At den bureaukratiske og management prægede udviklingslogik, som knytter sig til dokumentation og evaluering som ritual og kontrol snarere end som feedback, fortsætter uantastet. Og at den centrale styringstænkning, besserwissen og mistillidsbaserede kontrakttænkning fortsætter uantastet. Og at det til trods for forsøg på konkretisering stadig bærer præg af hensigtserklæringer."

Hvad er de nationale erfaringer på området?

"De nationale erfaringer er generelt nedslående, men der er undtagelser. Eksempelvis var det et centralt punkt i Schlüter-regeringens modernisering, men regelforenklingen mislykkedes - lige siden er der kommer stadig flere regler til. Omvendt så vi for nylig, at Bertel Haarder satte sig i spidsen for at se kritisk på sin egen gymnasiereform med nedsættelsen af et 'monsterudvalg', der skal revidere udmøntningen."

Tag skridet fuldt ud

Per Hansen, afdelingschef, formand for DJØF Offentlige Chefer

Hvad siger du til regeringens udspil?

"Det er glædeligt, at regeringen i store træk vil gennemføre det forslag, som vi fra DJØFs side har stillet i forbindelse med kvalitetsreformen om at måle og minimere det administrative bøvl. Det er der voldsomt brug for. Lovmaskinen spytter regler ud i en lind strøm, som fører masser af kontrolsystemer med sig. Det flytter vores fokus. Pludselig bliver det vigtigere at overholde reglerne frem for at levere en god service til borgerne."

Hvad skal der til for at gennemføre det?

"Der er to punkter, hvor det er vigtigt at holde en konsekvent og fast kurs. For det første bør regeringen tage skridtet fuldt ud. Målingerne af de administrative byrder bør gælde al lovgivning - også dén, som staten administrerer. Det virker som om, at regeringen desværre især har plejepersonale i kommunerne i tankerne. Frontliniepersonalet er i høj grad også de administrative medarbejdere, som borgerne og virksomhederne møder i for eksempel Udlændingeservice, politiet, domstolene, jobcentret, ved anvisningen af en dagsinstitutionsplads, og når man skal have en byggetilladelse. Her er der også brug for en indsats. For det andet skal afbureaukratiseringsreformen kobles tæt sammen med ledelsesreformen."

Hvorfor?

"Hvis de offentlige ledere og medarbejdere skal lykkes med at skabe bedre service til borgerne, kræver det klarere og bedre rum til ledelse. I dag er lederne i mange sammenhænge ved at blive reduceret til regelkontrollanter. Det er frustrerende både for ledere og medarbejdere. De offentlige chefer vil meget hellere bruge deres tid på at udvikle og motivere medarbejderne. Og det kan man blandt andet gøre ved at delegere ansvar. Men uden ledelsesrum har lederne ikke noget at delegere af. Og når for megen tid bruges til at registrere og kontrollere, bliver der for lidt tid til idéudviklingen. Det sætter kvalitetsudviklingen af den offentlige sektor på stand by."

Hvad gør DJØF?

"DJØF vil gå aktivt ind i arbejdet med ledelsesreformen i gennem det meget vigtige Dialogforum for Offentlig Ledelse, som DJØF lykkedes med at etablere under 3-partsdrøftelserne om kvalitetsreformen. Her vil vi holde regeringen og de kommunale organisationer fast på de gode intentioner."