Embedsmænd frygter det store blame game

Embedsmænd har faktisk grund til at frygte nul-fejlskulturen i det offentlige. Det fastslår professor på Copenhagen Business School Peter Skærbæk, der har forsket i noget, der stort set ellers aldrig forskes i: Rigsrevisionsberetninger om forvaltningsrevision - altså ex post analyser af, hvorfor noget gik hen og blev et problem.

Det er først og fremmest embedsmændene, der får aben, når kritikken har kørt i pressen, revisionen er rykket ud, og ministeren skal vise handlekraft. Også selvom ministeren undtagelsesvis skulle ryge, for så skal den nye minister vise, at der bliver ryddet op i administrationen.

Det er Peter Skærbæks konklusion på baggrund af fem års studier af beretninger og feltarbejde ude i embedsværket. Som han skriver: 'I samspillet mellem embedsmænd, ministre og Folketing føres ansvaret for opståede problemer i styrelser og ministerier systematisk ned til embedsmændene - og i mindre grad ministeren'.

"Det kan godt hæmme innovationspotentialet, fordi embedsmænd med rette frygter at ende med sorteper i et eventuelt blame game bagefter," siger han.

De frygter også med rette pressen, som spiller utrolig meget med på Rigsrevisionens beretninger og specielt på de opsummeringer, som statsrevisorerne skal komme med, siger han.

"Når Rigsrevisionen går i gang, finder de altid noget - også nogle gange noget, som ikke lige præcis har at gøre med den pågældende sag, men som sagtens kan blive til en god avishistorie. Rigsrevisionen selv er neutral i sin sprogbrug nede i rapporten. Men når opsummeringen skrives, så kommer politikerne - statsrevisorerne - ind, og de oversætter det til hverdagssprog."

Det blæser journalisterne op med svulstige udtryk om rod, skandaler og skeletter, der vælter ud af skabet, mens man ikke hører om embedsmændenes forklaringer. Samtidig kører pressen og oppositionen helt automatisk efter én ansvarlig person eller institution, og hvis man ikke kan få ministeren, hvad der er svært med et stabilt politisk flertal, så kan man i det mindste få en embedsmand.

"Men alting skabes jo i netværk og over tid - også problemer. Derfor er det utroligt sjældent, at der findes én ansvarlig," fastslår Peter Skærbæk. Men det har pressen meget svært ved at forstå - og medansvarlige politikere meget svært ved at indrømme.

Hele dette blame game har embedsmændene det særdeles dårligt med, viser Peter Skærbæks feltstudier. Embedsmændene føler, at deres forklaringer ignoreres, at de af karrieremæssige hensyn ikke kan formidle dem i pressen, og at negativ revisions- og presseomtale har konsekvenser for karrieren.

Folketingets dårlige beslutninger bør også belyses

I sin forskning kritiserer Peter Skærbæk princippet om, at Rigsrevisionen eller andre aldrig belyser Folketingets rolle i de forudgående beslutningsprocesser, hvad der efter hans mening effektivt hindrer kritik af beslutningstagerne i Folketinget - og man skal ikke regne med, at politikerne frivilligt udøver ex post selvkritik.

"Det system medvirker til, at problemer i de politiske beslutninger transformeres til ledelsesmæssige problemer på embedsmandsniveau, selvom det måske var en uhensigtsmæssig politisk beslutning i Folketinget, der startede det hele," siger han.

Også denne melodi spiller pressen bevidstløst med på. Bortset fra, tilføjer han, at vi lige har haft et eksempel på det modsatte, hvor journalisterne kom på sporet af netop dén proces i sagen om DR-byggeriet i Ørestaden. Da de måtte opgive at gå efter Plummers hoved, begyndte de i stedet at grave i hele forløbet omkring beslutningsprocessen, og så gik det op for dem, at der var masser af instanser, der havde advaret politikerne mod det store byggeri.

I for eksempel Holland og Australien har man en helt uafhængig rigsrevision, som står helt fri til at undersøge alt og alle - også parlamentets beslutningsprocesser og politik, påpeger Peter Skærbæk. Den engelske rigsrevision er også langt mere aktiv i at undersøge den førte politik.

"Vores model er med til at holde ro omkring Folketinget. Derfor skal man tænke sig godt om, før man piller ved den. Men den entydige fokus på forvaltningen og ministeren er med til at sløre gennemsigtigheden i vores demokrati. I det nuværende set-up hæmmer Rigsrevisionens beretninger den demokratiske debat. Vi hører sjældent politikere stille sig frem og forsvare en politik og måske indrømme fejl og mangler. Det gør det hele mere unuanceret, end det måske er."

Det er selvklart udelukket, at embedsmænd kan kritisere Folketingets beslutninger.

"Det ligger i deres egen kodeks. De kan godt sige det internt, men de kan ikke gå offentligt ud med det, og slet ikke hvis de har en skandalesag kørende. Det ville en embedsmand heller aldrig slippe godt af sted med. Hvis Folketinget har besluttet, at to plus to er fem, så har vi derefter at rette. Det er statsrevisorernes holdning."

Der er en kultur i embedsværket for at absorbere konsekvenserne af de politiske beslutninger, så Folketinget friholdes for ansvar - og det eksempelvis bliver til et spørgsmål om uduelige embedsmænd snarere end et spørgsmål om uduelige politikere, forklarer han.

Svært at få embedsmænd i tale om revisionen

Peter Skærbæks forskningsspeciale er egentlig økonomistyring, og det var dét, der førte ham på sporet af rigsrevisionens beretninger som et spændende forskningsområde. Han er blevet slået over, hvor tæt man kommer på det politiske liv på Christiansborg ved at studere Rigsrevisionen, som efter hans mening er en meget betydningsfuld aktør i vores demokrati.

Han er også blevet overrasket over, hvor tit en minister har reddet sig ud af en varm sag ved at love en opstramning i forvaltningen i form af et nyt økonomistyringsprincip. Det har haft en forbløffende evne til at skabe ro i pressen og på Christiansborg. Samtidig med at embedsmændene har oplevet, at nye, dyre styresystemer kun har udgjort et ringe svar på de problemer, som oprindeligt var årsag til, at revisionsprocessen blev sat i værk, forklarer han.

"På den måde kan man godt sige, at rigsrevisionsberetningerne over en årrække har trukket udviklingen hen til dén debat, vi ser lige nu i anledning af kvalitetsreformen om overstyring og fallit for New Public Management redskaberne."

Og så har Peter Skærbæk måttet sande, at det ikke er så nemt at spørge ind til Rigsrevisionen blandt embedsmænd. Det er en institution, man behandler med ærefrygt, og som man ikke vil komplicere sine måske følsomme relationer til. Der er da også internationalt set gennemført meget få feltstudier af statslig revision.

"Man skal jo stå på god fod med sin revisor, og derfor er det vanskeligt at komme tæt på revisionsprocesser. Derfor bliver det en slags black box. Hvad der i særdeleshed også gælder for revision i den private sektor."

Men Peter Skærbæk mener, at der bør forskes mere i disse to forhold:

Hvor systematisk er det, at Rigsrevisionens beretninger medvirker til at føre ansvaret for opståede problemer og skandaler ned på embedsmandsniveau?

Og hvad vil det betyde for folkestyret, hvis forvaltningsrevision i højere grad rettede sig mod Folketingets beslutninger?