Politisk udpegede dommere?

I år udpeger regeringen to dommere til de internationale domstole. Justitsministeren og udenrigsministeren har netop indstillet departementschef og juridisk rådgiver i statsministeriet Steen Frimodt Nielsen til stillingen som dommer ved EF-domstolen, og senere på året skal regeringen finde en afløser for den danske dommer ved Menneskerettighedsdomstolen. Men selv om regeringen efter lang tids kritik af proceduren for udpegningerne netop har besluttet, at slå fremtidige job op, skaber den uigennemsigtige procedure stadig frygt for politisk styring af dommerne, og flere danske og internationale jurister og dommere efterlyser derfor en mere åben og uafhængig fremgangsmåde. Men hvad er argumenterne for og imod den nuværende procedure, og er der virkelig grund til at frygte en politisk styring? Det diskuterer jurist og adjunkt Jonas Christoffersen her over for justitsministeriets lovråd, Jørgen Steen Sørensen. 

Jonas Christoffersen

Flere internationale organisationer og to danske højesteretsdommere kritiserer måden man i Danmark udpeger kandidater til de internationale domstole på. Hvad er problemet?

ICJ ser gerne, at man udpeger de internationale dommere efter samme uafhængige procedure som de nationale dommere. Ifølge en rapport fra organisationen Interights ligger der nemlig dokumentation for, at visse europæiske regeringer groft har udnyttet deres position til at udpege de dommere, der er loyale over for en bestemt politik.

Hvor stor er risikoen for, at dommerne bliver politisk styret? Bør vi reelt frygte politiske udpegninger?

Rapporten fra Interights dokumenterer klart, at flere europæiske regeringer har forsøgt at indstille dommere, der er ukvalificerede, men som er politisk loyale over for deres politik. Der er eksempler på, at hvis en regering ønsker en bestemt kandidat valgt, så indstiller de to ukvalificerede modstandere. Typisk vil de to modkandidater være yngre, mens den foretrukne er ældre, har langt mere erfaring, og derfor bliver valgt.

Er der eksempler på, at danske politikere har styret processen på den måde?

Rapporten nævner ikke noget, der giver anledning til mistanke mod danske regeringer. Hidtil har man her ikke valgt ukvalificerede eller politisk styrede dommere i Danmark. Men det her handler mere om frygten for, at det kan ske. Hvis vi opretter en uafhængig instans til udpegelserne, undgår vi den frygt. Danske dommere bliver i dag udpeget af det uafhængige Dommerudnævnelsesråd, mens det er embedsmænd og ministre, der udpeger kandidater til de internationale domstole. Hvordan, udpegningen reelt foregår, er ikke offentligt kendt. Omverdenen ved ikke, hvem der har været i betragtning til posten - og man har ikke indsigt i, hvem der bliver valgt fra i processen.

Hvilken alternativ procedure kunne man forestille sig?

At Dommerudnævnelsesrådet bliver bedt om at stå for udvælgelsen. Det bør skrive stillingsopslagene, modtage ansøgningerne og bedømme dem. Herefter kan rådet udarbejde en indstilling til regeringen, som kan gå videre til de organer i for eksempel Europarådet, som endeligt vælger dommerne. Det vil gøre proceduren mere gennemsigtig, og dermed undgår man mistanke om, at politiske parametre spiller ind. En åben proces vil også give de kandidater, der ender med at blive valgt, en større grad af uafhængighed. Ønsker man at styrke de internationale domstole, må processen derfor ændres. Men det kan selvfølgelig være, at man ønsker det modsatte.

Den bedste måde at sikre de bedst kvalificerede dommere er, at de bliver udpeget på samme måde som de nationale. Hvis for eksempel Højesteret skal respektere og rette sig efter de internationale domstole, duer det ikke, at de internationale dommere bliver udvalgt efter andre procedurer end højesteretsdommerne.

Europarådets Rådgivende dommerkomite har både i 2001 og 2003 anbefalet, at internationale og nationale dommere indstilles på samme måde. Regeringen har nu efter lange overvejelser valgt at slå stillingerne op, men vil stadig selv stå for udpegningen. Hvorfor handler regeringen som, den gør?

Det ved jeg ikke. Men det er nærliggende at se det seneste initiativ som et forsøg på at begrænse ændringerne til det minimale. At man nu laver et stillingsopslag, ændrer jo ikke på, at regeringen selv afgør, hvilke dommere der skal indstilles til internationale embeder. Initiativet er et forsøg på at hindre reelle ændringer.

Jørgen Steen Sørensen

Hvad er argumenterne for, at dommere til internationale domstole ikke skal udpeges af en uafhængig instans - som det foregår med kandidater til de danske domstole?

Da man i 1998 oprettede Dommerudnævnelsesrådet, der udpeger nationale dommere, overvejede man, om rådet skulle have kompetencer til også at udpege internationale dommere. Men det sagde et enigt Folketing nej til. De internationale dommere skal ofte leve op til andre kriterier end de nationale. For eksempel skal de have international gennemslagskraft. De har blandt andet til opgave at formidle den danske retstradition, og det kræver international, diplomatisk erfaring. Medlemmerne af Dommerudnævnelsesrådet er gode til at udpege nationale dommere, men bør ikke udpege de internationale. I alle andre Europæiske lande følger man også en anden fremgangsmåde, når man udpeger de internationale dommere, end man gør med de nationale.

Kan man ikke oprette et dommeråd, der har de kompetencer?

Det kan man måske nok. Men regeringen og dens embedsværk har ofte fulgt de personer, der vil komme i betragtning til disse job, meget tæt. Et råd vil typisk ikke have den slags førstehåndserfaringer med de personer, det skal udpege.

Selv om regeringen nu slår stillingerne op, sikrer det ikke gennemsigtighed eller mod mistanke om politisk styring. Hvorfor sidder regeringen den kritik overhørig?

Regeringen har overvejet det her spørgsmål meget grundigt. Selvfølgelig skal der være balance mellem dommernes uafhængighed og de særlige kvalifikationskrav, der er til dem. Nu sikrer man så en mere gennemsigtig proces ved at lade alle interesserede søge stillingerne.

Nogle vil hævde, at proceduren stadig ikke er gennemsigtig?

Det er den heller ikke i Dommerudnævnelsesrådet. Selve udpegningen er ikke officiel for ikke at udstille dem, der ikke kommer i betragtning til stillingen.

Europarådets Rådgivende Dommerkomite har både i 2001 og 2003 anbefalet, at internationale og nationale dommere indstilles på samme måde. Hvorfor har man ikke fulgt de anbefalinger?

Det er rigtigt, at vi endnu ikke opfylder kravene fra dommerkomiteen, men ved at slå stillingerne op, opfylder vi fuldt ud forslaget fra den parlamentariske forsamling i EU om en gennemsigtig behandling. Det forslag går ud på, at der er gennemsigtighed i opstartsfasen - altså at stillingerne bliver slået op, og at man ikke vælger køn, etnicitet osv. 

Regeringen har i længere tid forsvaret sig med, at man overvejede at ændre proceduren. I den tid har den udpeget to dommere - og udpeger senere i år den tredje. Hvorfor skulle det tage så lang tid at beslutte sig for alligevel ikke at ændre proceduren synderligt?

Mange af anbefalingerne og kritikken er dukket op igen lige nu, fordi vi skal til at indstille en ny dommer til menneskerettighedsdomstolen. Nu har man ændret proceduren, der har konkret virkning fra den næste udpegning.  

Det er ikke offentligt kendt, hvordan udpegningen reelt foregår i dag. Hvordan foregår den?

Den endelige beslutning træffes i regeringen. Men det er et skævt udtryk at kalde det politiske udpegninger, blot fordi det er de ansvarlige ministre og deres embedsværk, der peger på kandidaten. Selvfølgelig overvejer man altid som det første personens kompetencer. Det er jo groft sagt ulovligt, hvis man vælger ud fra politiske kriterier.

Nogle lande har måske tidligere ministre siddende ved de internationale domstole, men det har Danmark aldrig haft. Vi har ikke tradition for at udpege personer med samme holdninger som regeringen, og det tror jeg aldrig, vi kommer til at se. 

Hvis de internationale dommere blev udnævnt af en uafhængig instans ville enhver mistanke om netop dette vel også være helt ubegrundet?

Det kan du sige.