Ministre forgår, embedsmænd består, lyder talemåden. Men i ledelsen af den moderne danske storkommune er det ikke længere tilfældet. Antallet af kommunale topchefer er faldet. Samtidig er er der kortere mellem udskiftningerne på topplan i kommunerne.
Derfor vender Aarhus’ stadsdirektør Niels Højberg også talemåden på hovedet: Borgmestre består, kommunaldirektører forgår.
”Vi embedsfolk er til for at betjene politikerne. Hvis et byråd ikke synes, vi er brugbare for den måde, de ønsker at arbejde på, må vejene skilles. Man skal matche hinanden. Og så er den sådan set ikke længere. Det er en del af gamet, som – synes jeg – er åbenlys og tydelig for alle parter.”
Man ser det fx efter et kommunalvalg. Der går et stykke tid, og så kan kommunaldirektøren eller ligefrem hele direktionen være skiftet ud, siger han.
”Det handler typisk ikke om, at nogen har begået fejl eller givet forkert politisk rådgivning, men om at alle parter undervurderer, hvor store forandringer et valg kan give anledning til.”
I gennemsnit udskiftes en tredjedel af byrådsmedlemmerne ved et valg, pointerer han.
”Det giver en ny arbejdskultur i et byråd og dermed måske et ønske om fornyelse også i den administrative top. I den situation er det altid politikerne, der har ret.”
Skidt for holdet, skidt for træneren
En kommunaldirektørs jobtryghed svarer til en fodboldtræners, siger Lisbeth Binderup, kommunaldirektør i Skanderborg. Går det skidt for holdet, er man den, som må træde til side, også selvom man ikke var den, som brændte straffesparkene.
”Det er sådan set, som det skal være, og et vilkår, man kender, når man søger det her job. Medarbejderne har krav på god ledelse, og jo højere man kommer op i hierarkiet, desto større tyngde har det argument.”
Og så er kommunaldirektøren også helt afgørende for, om et byråd og en borgmester kan slå igennem. Kommunaldirektøren skal have et godt samspil med sin organisation, sit byråd og sin borgmester, siger hun.
”Går det af en eller anden grund galt – med eller uden kommunaldirektørens skyld – så må han eller hun vige pladsen. For man kan hverken fyre en organisation eller et byråd.”
Det er også argumentet for ordentlige vilkår ved fratrædelse, understreger Lisbeth Binderup.
For det første skal en kommunaldirektør turde have en risikovilje til at sige fra i kritiske situationer. Det er meget vigtigt, fastslår hun.
”For det andet ser man jo også på risikoen, når man overvejer at søge jobbet. Den risiko er lettere at bære, hvis man ved, man har en faldskærm, hvis man er nødt til at forlade jobbet. For man er jo blacklistet et stykke tid efter sådan et forløb.”
Jesper Thyrring Møller, Hedensteds kommunaldirektør, er enig i, at afskedigelsesrisikoen for kommunaldirektører er højere end i de fleste andre offentlige topjob. Og også i, at det er et vilkår.
”Private virksomheders bestyrelser skifter også den adm. direktør ud, hvis de vil en anden vej. Det ligger i stillingen, i aflønningen og i vores kontraktforhold, at sådan må det gå en gang imellem.”
Det er vigtigt, at man ikke stigmatiserer de ledere, det sker for, understreger han.
”Det bør man ikke. Heldigvis kender jeg mange kolleger, som har fundet et godt eller bedre job i en ny kommune, selvom matchet ikke holdt i den første. Det vidner om professionalisme hos byrådene.”
Det umulige er muligt
Kommunaldirektøren sidder dør om dør med borgmesteren, og deres samarbejde skal være godt. Ellers går det ikke. Men kommunaldirektøren er også hele byrådets nærmeste rådgiver og sparringspartner.
”Selvom man er 100 procent tillidsfuld med borgmesteren, er man også 100 procent tillidsfuld med byrådet. Det lyder, som om det ikke er muligt. Men det er muligt,” siger Jesper Thyrring Møller.
”Den flertydighed skal vi kunne være i – og være det troværdigt,” siger Niels Højberg, stadsdirektøren fra Aarhus.
”Så det er klart, at hvis en borgmester har fået lov til at knytte toplederen for tæt til sig selv, er vedkommende ikke brugbar for en ny borgmester af en anden farve.”
Men det har vi ikke set ret mange eksempler på i tidens løb, pointerer han.
Faktisk er det nærmest omvendt, viser den eneste empiri, vi har om udskiftning af kommunaldirektører efter et valg.
Kommunalforsker på SDU, postdoc Niels Opstrup, har sammen med bl.a. professor Jørgen Grønnegård Christensen undersøgt udskiftningen af kommunaldirektører efter et kommunalvalg i årene op til 2005, altså før kommunalreformen i 2007.
”Der var ikke noget, som tydede på, at et simpelt skift fra fx en S-borgmester til en V-borgmester øgede sandsynligheden for, at kommunaldirektøren blev skiftet ud,” siger Niels Opstrup.
Undersøgelsen viste omvendt, at sandsynligheden for skift af kommunaldirektør øgedes, når en borgmester afløstes af en ny borgmester af samme partifarve.
”Formentlig fordi det var borgmestre, som havde siddet længe og nu blev afløst af en yngre partifælle, som ønskede at sætte sit eget hold,” forklarer Niels Opstrup.
Slankede direktioner
Efter kommunalreformen i 2017 – hvor 271 kommuner blev til 98 – har udskiftningen af kommunale topchefer været langt større end før reformen. Ikke bare i årene lige efter sammenlægningerne. Det fortsætter.
Fra 2010 til 2017 faldt antallet af kommunale topchefer fra 559 til 431, viser tal fra Kommunernes og Regionernes Løndatakontor.
Professor Kurt Houlberg, der forsker i kommunal organisation og økonomi på Det Nationale Forsknings- og Analysecenter for Velfærd, bekræfter, at direktionerne er blevet slanket.
”Rigtig mange kommuner har siden 2010 arbejdet på at reorganisere sig. Der er tale om en ’reformrunde to’ efter kommunalreformen, hvor man lidt forsimplet udtrykt fortsætter med at indhøste de administrative stordriftsfordele på øverste topniveau.”
Denne proces forstærkes af det økonomiske pres efter finanskrisen og af den stærkere statslige styring af kommunernes økonomi, fastslår han.
”Den moderne kommunale topleder skal håndtere mange komplekse, modsætningsfyldte krav og fx bidrage aktivt til effektiviserings-, innovations- og motivationsstrategier,” siger han og pointerer:
”Det er alt andet lige nemmere at tilgodese mange forskellige interesser ved ressourcerigelighed. Siden 2009 har kommunerne reduceret serviceudgifterne med 11-12 mia. kr. Det stiller store krav også til kommunaldirektørens rolle som rådgiver af borgmester og byråd – plus at topembedsmanden risikerer at stå i en situation, hvor hans eller hendes tanker om kommunens effektiviseringsstrategi og strategiske udvikling ikke flugter med det politiske flertal.”
