Tvivl om topskattelettelsers effekt på arbejdsudbud

Det bliver ofte fremhævet i skattedebatten, at topskattelettelser langt hen ad vejen vil ­være selvfinansierende for de offentlige kasser, ­fordi de vil få folk til at arbejde ­flere ­timer. Men den hjemlige videnskabelige ­dokumentation for, at topskattelettelser vil øge arbejds­udbuddet, er ganske sparsom.

Det fremgår af en ny analyse fra Arbejderbevægelsens Erhvervsråd (AE), der systematisk har gennemgået relevante danske og internationale studier af skattelettelsers effekter på arbejdsudbuddet.

Konklusionen er klar: ”Ifølge disse studier er der derfor ­ikke evidens for en sammenhæng mellem ændringer af marginalskatten i toppen og arbejdsudbuddet i Danmark,” lyder det i analysen.

Diskussionen om topskatten og dens betydning for danskernes lyst til at arbejde dukker jævnligt op. Modstandere af topskatten ser den som en begrænsende faktor for højtlønnede medarbejderes lyst til at give den en ekstra skalle.

Tilhængere påpeger derimod, at de bredeste skuldre skal bære det tungeste læs. Og at de omkring 15 mia. ­kroner, som topskatten årligt indbringer statskassen, er vigtige for at ­finansiere velfærdssamfundet. Af samme grund er der stor interesse for, hvad forskningen siger om de økonomiske ­konsekvenser af at reducere topskatten.

Hvis en fjernelse af topskatten betyder et boost i de højtlønnedes antal ugentlige arbejdstimer, vil det give ekstra skatteindtægter, der gør skattelettelsen delvist eller måske endda helt selvfinansierende, samtidig med at vi får et mere arbejdsomt samfund.

Men selv om den tankegang lyder besnærende, er der stort set ingen dansk dokumentation for, at lavere topskat vil øge arbejdsudbuddet, forklarer Jonas Schytz Juul, der er analysechef i Arbejderbevægelsens Erhvervsråd.

”Det er efterhånden en sandhed, at ­topskattelettelser nærmest finansierer sig selv. Men vores gennemgang af forskningen viser, at der er meget svag evidens for, at topskattelettelser vil øge arbejdsudbuddet,” siger han og fortsætter:    

”Det eneste studie, der på baggrund af dansk ­empiri ­undersøger sammenhængen mellem arbejdsudbud og marginal­skat, baserer sig på empiri fra 1996. Det er et ­studie, som rigtig mange – og både Finansministeriet og Skatte­kommissionen – refererer til.”

Økonomernes tragedie

Centralt i diskussionen af effekter af topskattelettelser, er, hvorvidt en skattelettelse vil føre til, at folk giver den en ­ekstra skalle på arbejdspladsen (gulerodseffekten), eller om de hellere vil bruge den ekstra gevinst på at arbejde mindre (hængekøjeeffekten).

”Empirisk bokser man med at få de to effekter adskilt. Men den empiri, der er i Danmark og internationalt, tyder på, at gulerodseffekten dominerer hængekøjeeffekten – men ikke voldsomt. Det er relativt små elasticiteter, man finder. Derfor mener jeg, at der er evidens for, at topskattelettelser vil øge arbejdsudbuddet, men den kunne godt være bedre,” siger Torben M. Andersen, der er tidligere overvismand og professor ved Institut for Økonomi og Samfund på Aarhus Universitet.

Det mener en anden tidligere overvismand, professor ­Christen Sørensen, dog ikke nødvendigvis er tilfældet.

”Jeg mener ikke, at der er nogen solide studier, der viser, at topskattelettelser herhjemme vil give et øget ­arbejdsudbud. Hverken i den ene eller anden retning. I princippet kan skatte­lettelser lige så vel få folk til at arbejde mindre. Men det er jo en af økonomernes tragedier, at det, man gerne vil vide noget om, er så svært at regne ud,” siger Christen Sørensen.

Han bakkes op af professor Bent Greve fra Institut for ­Samfundsvidenskab og Erhverv på RUC.

”Jeg hælder mest til, at topskattelettelser ingen effekt har på arbejdsudbuddet overhovedet. Hængekøje- og gulerods­effekten udligner simpelthen hinanden, for mange vil hellere bruge deres skattelettelser på at have mere fritid med ­familien,” siger Bent Greve.

Rent faktisk tror han, at en reduktion af topskatten vil ­være direkte skadelig for dansk økonomi, fordi det vil få uligheden til at stige.

”OECD og IMF har de seneste år påvist, hvordan ulighed er hæmmende for økonomisk vækst. Derfor vil topskattelettelser efter min mening have så negative konsekvenser, at det slet ikke kan opveje de eventuelle og højst usikre ændringer af ­arbejdsudbuddet,” siger Bent Greve.

Svært at arbejde mere

En anden grund til, at Bent Greve ikke tror på, at en nedsættelse eller fjernelse af topskatten vil skabe større arbejdsudbud, er, at mange danskere slet ikke har mulighed for at arbejde mere, selv hvis de vil.

I dag arbejder mange højtlønnede ikke ud fra et fast timetal, forklarer Bo Sandemann Rasmussen, der ligesom Torben M. Andersen er professor i økonomi ved Aarhus Universitet.

”De fleste mennesker, der i dag betaler topskat, har fast ­definerede opgaver, men formentlig ikke en særlig veldefine­ret arbejdstid. Der er ikke mange, der arbejder et kontraktligt bestemt antal timer. Derfor giver det ikke meget mening at ­begynde at snakke om, hvordan deres arbejdstid bliver påvirket af en skattenedsættelse. Hos en SOSU-assistent kunne man godt, men for en ingeniør i en privat virksomhed er det ikke nemt,” siger Bo Sandemann Rasmussen.

”I stedet vil ingeniøren kunne reagere på en topskattelettelse ved at søge et nyt job, hvor lønnen er højere, men hvor arbejdsindsatsen også er højere. Derved kan ­produktiviteten gå i vejret, så velstanden vil blive forøget. Når man kigger på en topskattelettelses selvfinansieringsgrad, er det ­imidlertid udelukkende indvirkningen på arbejdsudbuddet, vi skal se på, og den er simpelthen svær at beregne for højtlønnede, fordi mange i en høj position i en virksomhed ikke har en veldefineret arbejdstid. Men velstandsforøgelsen fra de topskatteydere, der skifter job og får højere produktivitet, vil ­stadig tælle positivt i samfundsregnskabet – blot bidrager det ikke til at finansiere skattelettelsen,” siger Bo Sandemann Rasmussen.

Skat er ikke den eneste faktor

I februar udkom et studie fra Rockwool Fonden, der bl.a. påpegede, at folks faktiske, dvs. deres reelle arbejdstid, er mindre, end den, de opgiver.

”Når det gælder den faktiske arbejdstid, er ­sammenhængen med skatten derimod ikke særlig udbredt, hvilket der bør tages hensyn til ved udformningen af skattereformer, hvis faktiske virkninger på arbejdsudbuddet formentlig ofte overvurderes,” lød en af konklusionerne i undersøgelsen.

Undersøgelsens forfatter, ph.d. og seniorforsker Jens Bonke, understreger, at hans studie ikke handler om sammenhængen mellem topskat og arbejdsudbud.

”Men når folk i dag i virkeligheden arbejder mindre, end de opgiver, må man også forvente, at en sænkning af deres marginalskat må få mindre betydning for deres arbejdsudbud. Det er ikke noget, jeg dokumenterer i min rapport, men det er jo oplagt,” siger Jens Bonke og fortsætter.

”Jeg er godt nok økonom, men jeg tror ikke, at skatter kan gøre det alene, hvis man vil have folk til at arbejde mere. Der er også grund til at se på andre ting såsom indretningen af de enkelte arbejdspladser.”

Mangel på empiri

Rockwool Fondens resultater ligger i tråd med konklusionen fra en tidligere mindre undersøgelse af Jørgen Goul ­Andersen, professor ved Institut for Statskundskab på Aalborg Universitet.

I 2003, 2004 og 2006 spurgte han 1.000 personer om, ­hvorvidt de ville arbejde mere eller mindre, hvis de fik ­skattelettelser – og om de i det hele taget havde mulighed for at arbejde mere, hvis de ville.

Respondenterne i 2004-undersøgelsen angav, at de rent faktisk havde øget deres arbejdsindsats mindre efter skattelettelsen samme år, end de inden skattelettelsen havde givet udtryk for, at de ville gøre. Det fik Jørgen Goul Andersen til at konkludere, at : ”… hvis politikerne forventer, at skattelettelser vil øge arbejdsudbuddet, så tyder resultaterne her på, at de gør regning uden vært, og at det faktisk er mindst lige så sandsynligt, at lavere skatter vil mindske arbejdsudbuddet. Ikke meget, men formentlig en anelse.”

Jørgen Goul Andersen understreger, at resultaterne var meget usikre pga. et beskedent antal svarpersoner, og at undersøgelsen fandt sted under en højkonjunktur.

Til gengæld gav den et ret godt billede af, hvor mange der overhovedet havde mulighed for og interesse i at arbejde mere i forbindelse med en skattelettelse. Et område, der ifølge Jørgen Goul Andersen lider under ”en voldsom mangel på danske empiriske data”, selvom det er blevet lidt bedre i dag.

”Men vi mangler stadig analyser af, hvordan folk tilpasser deres arbejdstid i op- eller nedadgående retning. Specielt i betragtning af, hvor højt emnet står på den politiske dagsorden,” siger Jørgen Goul Andersen.

Fra udbud til indkomst

At der eksisterer så få hjemlige studier, der ud fra empiri undersøger sammenhængen mellem sænkning af marginalskatten og arbejdsudbudselasticiteten (se boks, red.), skyldes, at det er ganske svært at påvise, forklarer Torben M. Andersen:

”Der er ingen diskussion om, at der mangler flere analyser på det her område. Selvom det er et voldsomt vigtigt emne, er der ikke mange studier af skatternes effekt på arbejdsudbuddet. Det er, fordi det er meget svært at lave gode studier, der vil opfylde de faglige krav til, om man rent faktisk har dokumenteret en arbejdsudbudseffekt af skatten, hvor man kan adskille effekten fra en skattelettelse fra alle mulige andre faktorer.”

I stedet er man i de seneste år begyndt at lave undersøgelser af, hvilken effekt skattelettelser har på elasticiteten af den skattepligtige indkomst (se boks, red.).

”Man har rigtig svært ved at måle skattelettelsers effekt på arbejdsudbuddet, så derfor måler man effekten på skattepligtig indkomst. Det er en indirekte måde at finde ud af, om folk arbejder mere,” siger Jonas Schytz Juul.

Problemet er dog, at der for de offentlige finanser er stor forskel på en stigning i arbejdsudbuddet og en stigning i den skattepligtige indkomst.

Det skyldes, at det danske arbejdsmarked er indrettet sådan, at de offentlige lønninger bliver reguleret, så de stiger i takt med de private lønninger. Derudover bliver også overførselsindkomsterne reguleret i takt med lønstigningerne.

”Så selvom nyere studier af skattepligtig indkomst opererer med, at effekten af skattelettelser er større, kan man ikke bare slutte, at selvfinansieringsgraden er større. For offentlige lønninger og overførselsindkomster vil også stige. Det var også den disputs, som Finansministeriet var ude i, da de påpegede, at det er to forskellige elasticiteter, der ikke direkte kan sammenlignes,” siger Torben M. Andersen.

Dermed henviser han til, at Finansministeriet i 2014 undsagde mediernes fortolkning af et studie af bl.a. daværende overvismand Hans Jørgen Whitta-Jacobsen. Studiets resultater blev udlagt således, at en fjernelse af topskatten ville være selvfinansierende. Finansministeriet pointerede dog efterfølgende, at de øgede udgifter til offentlige lønninger og overførselsindkomster ville bidrage til at skabe et underskud i de offentlige kasser på knap syv milliarder kroner – hvilket Hans Jørgen Whitta-Jacobsen efterfølgende medgav.

I Finansministeriet forklarer afdelingschef Lars Haagen Pedersen, at der er god grund til, at forskningen i stigende grad ser på skattesatsens indflydelse på den skattepligtige indkomst i stedet for på arbejdsudbuddet.

”Når vi alligevel har et problem med det, så er det jo, fordi en del af effekterne i elasticiteten i skattepligtig indkomst vil skyldes lønstigninger. Og når det fremgår som lønstigninger og ikke arbejdstidsstigning, så har det betydning for de offentlige udgifter. Derfor er det for os vigtigt, at vi har en sondring mellem en skattelettelses samlede effekt og den effekt, der kommer på arbejdsudbuddet. For selv hvis et studie viser store produktivitetseffekter, giver det ikke nødvendigvis anledning til, at selvfinansieringsgraden og forbedringen af de offentlige finanser bliver større,” siger Lars Haagen Pedersen.

Indkomstflytning

Samtidig risikerer man at gå i et par fælder, når man ser på, hvordan en sænkelse af skatten påvirker den skattepligtige indkomst. Selvom det umiddelbart kan se ud, som om en skattereform skaber større skattepligtig indkomst fra det ene år til det næste, betyder det ikke nødvendigvis, at den enkelte borger pludselig er blevet mere hårdtarbejdende. Effekten kan lige så vel skyldes, at de borgere, der har haft mulighed for at gøre det, har flyttet løn- og bonusudbetalinger fra et år med høj skat til året efter, hvor en skattereform er implementeret, og skatten derfor er lavere. Det var tilfældet med et studie, der undersøger effekten af skattelettelser i Forårspakken 2.0 fra 2010, og som indgår i AE’s analyse.

”Dengang fjernede man mellemskatten, som var seks procent, hvilket svarer til, at man i dag sænkede topskatten med seks procentpoint. Så det er en rigtig god mulighed for at lave et studie af, hvad der sker, hvis man sænker marginalskatten‚” siger Jonas Schytz Juul.

Når man sammenlignede året før skattesænkningen med året efter, så det ved første øjekast ud til, at skattelettelsen havde ført til en stigning i den skattepligtige indkomst. Eller med andre ord, at skattelettelsen havde fået befolkningen til at arbejde hårdere og længere.

Men ved at se nærmere på dataene påviser studiet, at effek­ten blot skyldtes, at nogle havde flyttet en stor del af deres løn- og bonusudbetalinger fra slutningen af 2009, hvor skatten var relativt højere, til starten af 2010, hvor skatten var ­faldet.

”Tager man højde for det, kan man ikke finde nogen effekt af forårspakken 2.0. Du kan altså ikke finde en effekt på den skattepligtige indkomst og derfor heller ikke på arbejdsudbuddet,” siger Jonas Schytz Juul.

Usikkerhed

På trods af at kilderne i denne artikel er uenige om, hvorvidt topskattelettelser fører til samme, mindre eller større arbejdsudbud, er de enige om, at debatten er et område, hvor det kan være svært at få ørenlyd til nuancerne.  

”I den politiske debat bliver vurderinger ofte tolket ­meget håndfast, og usikkerheden får ikke den plads, den fortjener,” siger Torben M. ­Andersen og tilføjer:   

”Når der er denne usikkerhed om effekterne af skattelettelser på arbejdsudbuddet, skal man være ekstremt forsigtig med at ­basere sin økonomiske politik på de dynamiske ­effekter. For vi kan ikke vide særlig præcist, hvor store de er. Og hvis vi er for optimistiske, kan det gå grueligt galt, for så mangler pengene i kassen på et tidspunkt,” siger han.

Bo Sandemann Rasmussen pointerer, at journalister sommetider undlader at videreformidle usikkerheder ved ­forskellige regnestykker. 

”Der er en forkærlighed for kontante udsagn. Det er en hård kamp at få en realisme ind i debatten og få folk over­bevist om, at der er en stor usikkerhed, når man regner på de her ting. Det sjove er, at Finansministeriet er gode til at advare om, at deres udregninger er behæftet med betydelige usikkerheder, men i næste sætning skriver de så, at en reform øger arbejdsudbuddet med eksempelvis 250 personer, som er det tal, deres udregninger spytter ud. Der burde man ­sige, at de her tal altså ikke er præcise, men et skøn,” siger Bo ­Sandemann Rasmussen.

Jonas Schytz Juul mener, at politikere ofte er for optimistiske, når de i deres reformarbejde fra dag ét kalkulerer med dynamiske effekter, der måske aldrig indtræder – og i givet fald måske først efter flere år.  

”De studier, vi har undersøgt i vores analyse, viser, at de her effekter af skattelettelser på arbejdsudbuddet er mere usikre, end man går rundt og siger. De bliver nærmest gjort til sandhed, fordi Finansministeriet bruger dem i deres beregninger. Men Finansministeriet skriver jo selv, at der er usikkerhed forbundet med at bruge disse tal. Alligevel opfatter politikerne de dynamiske økonomiske effekter som rigtige penge, selvom der jo i bund og grund er tale om fiktive penge. Og så risikerer man i sidste ende, at pengene mangler – og det er problematisk,” siger Jonas Schytz Juul.

Sådan gjorde vi

I de seneste års skattedebat har det ofte været fremhævet, at en lettelse eller fjernelse af topskatten vil være delvist eller helt selvfinansierende, fordi skattelettelser giver de højtlønnede borgere incitament til at arbejde flere timer. Hvis de samme personer derimod ikke kan eller vil arbejde flere timer, vil en skattelettelse betyde, at der mangler penge i statskassen.  

Djøfbladet besluttede sig for at undersøge det forskningsmæssige belæg for, at en nedsættelse af skatten vil føre til et større arbejdsudbud. Undervejs kontaktede vi Arbejderbevægelsens Erhvervsråd, der var i gang med at lave en analyse om det samme emne. På baggrund af denne analyse og vores egen research har vi spurgt en række økonomiske eksperter om deres udlægning af den eksisterende forskning på området og deres vurdering af topskattelettelsers indvirkning på arbejdsudbuddet.  

Elasticitet på arbejdsudbud

Den økonomiske term for, hvilken indvirkning en nedsættelse af marginalskatten vil have på arbejdsudbuddet.

Finansministeriet bruger en elasticitet på 0,1 procent. Det betyder, at man regner med, at arbejdsudbuddet vokser med 0,1 procent, hver gang lønnen efter skat stiger med 1 procent. 

Elasticitet på skattepligtig indkomst

En anden måde at vurdere effekten af en skattenedsættelse er at se på, hvor meget den skattepligtige indkomst vokser, når man sænker skatten. Sættes elasticiteten på skattepligtig indkomst til 0,1, betyder det, at indkomsten vil vokse med 0,1 procent, hver gang lønnen efter skat stiger med 1 procent. Elasticitet på skattepligtig indkomst er et forsøg på også at medregne andre dynamiske effekter, end at man arbejder flere timer som følge af en skattenedsættelse. Fx at folk vil have et større incitament til at arbejde hårdere for at få en forfremmelse eller motiveres til at pendle længere. Arbejdsudbudselasticiteten er således en del af elasticiteten på skattepligtig indkomst.