Embedsmandsdyderne skal boostes

Er respekten for retsstaten blevet svagere på Slotsholmen? Presses embeds­værket af ministre i vores dages mediestyrede 24/7 turbo­politik? Hvordan holder embedsværket fast i legaliteten, sandheden og fagligheden samtidig med, at de ­matcher de opgaver, som pressede ministre ­efter­­s­pørger?

Det er hovedspørgsmålene for det ­såkaldte Bo Smith-udvalget – et uafhængigt udvalg, som Djøf nedsatte for godt et år siden til at helbredstjekke forholdet mellem politikere, embedsmænd og befolkning. Anledningen var de senere års sager med hjemsendte embedsmænd og fyrede ministre.

Udvalgets svar er, at kendskabet til de grundlæggende regler og normer, altså embedsmandsdyderne, er intakt hos embedsværket. Dyderne er ikke fortrængt af politiske hensyn.

Det betyder dog ikke, at alt er godt. Derfor leverer udvalget en stribe ­anbefalinger til forbedringer.

Kodeks, åbenhed og nye enheder
i ministerierne

Mantraet i anbefalingerne er, at embedsværket skal formå at honorere de krav, som stadigt mere pressede – særligt af medierne – politiske ledelser stiller. Men så man kan stole på, at det sker under hensyn til fagligheden.

Anbefalingerne falder i tre dele.

For det første skal embedsværket ­have hjælp til at sømme skosålerne fast til de grundlæggende embedsdyder i den linedans, de er sendt ud på. Derfor bakker udvalget op om det embedskodeks, som regeringen lige har sendt ud. Udvalget har i øvrigt selv skrevet et forslag til et tilsvarende kodeks på det kommunale område.

For det andet skal der i højere grad end nu sikres åbenhed og transparens om det faglige grundlag for politiske beslutninger og forslag.

For det tredje bør ministerierne opruste med nogle institutionelle nyskabelser. Det bør også overvejes, om der kan findes nye og mere hensigtsmæssige måder at undersøge ’sager’ på, og om ansættelsesvilkårene for de øverste embedsmænd bør gøres mere tidssvarende.

Embedsmænd hørt

At embedsmandsdyderne er intakte, bygger udvalget dels på samtaler med flere end 130 nuværende og tidligere politikere, embedsmænd, mediefolk og forskere.

Dels på en undersøgelse sendt ud til 4.000 embedsmænd op til kontorchefniveau i seks ministerier. Næsten 70 procent svarede.

”Svarene viser os, at danske embeds­mænd alt overvejende reagerer i overensstemmelse med embedsmandsdyderne. Det grundlæggende kompas – evnen til at afveje de ­forskellige hensyn – er altså til stede i ­embedsværket. Samtidig viser undersøgelsen, at de ­fleste vil konsultere deres overordnede, hvis de bliver stillet over for et dilemma,” forklarer Bo Smith.

Men embedsmænd til og med kontor­chefer får jo deres ordrer fra deres chefer, ikke fra ministeren eller borgmesteren. Så hvad med de overliggende chefers kompas?

”Det vigtige i vores undersøgelse er, at embedsværket som sådan har en god forståelse af de afvejninger, man skal kunne foretage og overvejende ­reagerer fornuftigt. Topcheferne har jo typisk været embedsmænd i mange år og har erfaring med at vurdere også i komplekse sager, hvor de hensyn, som vi taler om her, indgår,” siger Bo Smith.

”Når medarbejdere konsulterer deres chef – som de skal – er det selvfølgelig også afgørende, at cheferne længere oppe i hierarkiet ikke alene kender pligter eller hensyn, men at de også har den fornødne personlige robusthed og integritet. Det er ekstremt vigtigt, at topembedsværket er i stand til indadtil at stå fast på og udadtil synliggøre, at man arbejder på et grundlag af faglighed og faste normer.”

Er ministrenes politiske pres på topembedsværket øget?

”Det billede, der har tegnet sig for udvalget, er ikke, at de politiske hensyn fortrænger fagligheden. Det bygger vi også på de mange ministre, ­andre politikere og embedsmænd, som vi har talt med. Det er heldigvis ­stadig ­sådan, at ministrene respekterer, at ­embedsværkets rolle er at levere solid faglighed. Men det er også helt grundlæggende, at det er sådan og bliver ved med at være sådan.”

Ministeriernes embedsmænd efterspørger vejledning

Selvom embedsmændene ’svarer rigtigt’ i undersøgelsen, viser den samtidig, at de i betydelig grad efterspørger vejledning i at agere sikkert i den slags situationer, forklarer Bo Smith.

Netop derfor er der brug for det kodeks, som regeringen nu har sendt ud.

Er efterspørgslen efter vejledning ­ikke et udtryk for, at topledelserne har forsømt at tale om dilemmaer – det er jo deres ansvar at sætte embedsmandsdyderne øverst i den faglige kultur?

”Der er vel en tendens til, at den debat kommer, når vi har ’sager’ og ­debat om vores system. Sådan var det ­efter ­Tamilsagen, hvor Norskov-udvalget skrev etik-redegørelsen, og det ser vi nu. Jeg ved, at debatten kører intenst blandt embedsmændene, og at de øverste chefer tager den overordentlig alvorligt.”

Tillid skal vindes gennem øget åbenhed

Faldende tillid til embedsværket er en risiko. Det er udvalget enige om.

Mediernes billede af ­embedsværket er, at det er en lukket verden, hvor ­politik har fortrængt faglighed, og hvor Folketing og offentlighed ikke kan ­stole på de oplysninger og analyser, som produceres i ministerierne.

Øget åbenhed, ikke mindst om central­administrationens arbejde, er
en del af løsningen, fastslår udvalget.

Udvalget har en række forslag til ­ministerierne:

En udvidet praksis for offentlig­gørelse af nøgledata, analyser etc. Brie­finger med orientering om aktuelle spørgsmål og sager. En årlig, faglig ­status for ministeriets hovedområder. At ministerierne i øget omfang lægger op til debat forud for reformer.

Samtidig må cheflaget ændre ­kulturen, så embedsmænd godt kan tage telefonen, når en journalist ringer, uden brandalarmen går i minister­sekretariatet. Systemerne skal blive mere åbne for at have noget at gøre med journalister.

Udvalget foreslår, at man ­skriver ­dette ind i sine retningslinjer for ­mediekontakt, og at man internt uddanner i at samarbejde med medierne.

”Dét, vi siger om øget åbenhed, er, at der er mange ting, man kan gøre. Vi ­siger: Holdningen i centraladministrationen skal være, at man ønsker at lægge al den faglighed frem, som man kan,” siger Bo Smith.

”Vi tror på, at jo mere transparens og åbenhed om det faglige grundlag for beslutningerne, desto højere tillid. Jo mere faglighed, der lægges frem for ­kritikere og opposition, jo mere lødig debat vil vi få om de politiske forslag.”

Åbenhed er vel også en beskyttelse af embedsværket mod pres?

”Ja. En større åbenhed kan være med til at fastholde og synliggøre, at embedsværket står vagt om fagligheden i dets arbejde.”

Kritikerne af den nye offentlighedslov kan dog ikke hente skyts hos udvalget, som ikke foreslår nogen tilbagerulning af den stærkt kritiserede ministerbetjeningsparagraf.

Politiske sekretariater og juridiske vagthunde

Udover styrkelse af dyderne og øget åbenhed kommer udvalget med tre ­såkaldt institutionelle forslag.

Det første er at etablere en slags politiske sekretariater på tværs af minister­området omkring ministeren. Ikke for at ansætte ’politisk udpegede embedsmænd’, for det er udvalget imod. Men for at give ministrene en bedre daglig støtte med det, som udvalget ­kalder ’Den lille Politik’. Altså dag til dag ­politikken.

”I vores mange samtaler giver nuværende og tidligere ministre embedsværket høje karakterer, når det gælder forberedelsen af store reformer. Men de synes ikke, at embedsværket prioriterer Den lille Politik. De efterspørger ­mere hjælp fra embedsværket her, og den ­efterspørgsel skal embedsværket kunne imødekomme.”

Det andet forslag er en juridisk vagthund i hvert ministerium, som holder øje med, at juraen indgår med tilstrækkelig vægt i de endelige beslutninger.

Altså en funktion på højt ledelses­niveau, som sikrer, at de juridiske og retsstatslige hensyn indgår helt frem i de sidste faser af beslutningsprocessen.

”Juridiske hensyn skal selvfølgelig indgå i arbejdet på alle niveauer, men hvis departementschefen og ministeren ikke selv har den fornødne juridiske indsigt kan det være nyttigt at have en chef, der siger: I skal være opmærksomme på, at gældende ret, EU-forpligtelser ­eller konventioner sætter nogle grænser for, hvad vi kan gøre.”

Det tredje forslag er, at ministerierne får en enhed på højt niveau med fokus på eksekvering af den vedtagne ­politik, ikke mindst større reformer. Den skal være dedikeret til, at tingene følges til dørs helt ude hos borgerne.

Nej til grundlæggende ændringer
af det danske system

Udvalget afviser blankt at afkoble ­embedsværket fra den tætte politiske rådgivning af ministrene for i stedet at overlade det til politisk udpegede rådgivere.

”Hvis vi skiller det politiske og det faglige ad, risikerer vi, at balancen tipper, så alt enten bliver til politik, hvor vi får truffet fagligt kritisable politiske beslutninger. Eller at vi får et teknokrati uden forståelse for ministrenes politiske prioriteringer.”

Også fx lempelser af lydighedspligten eller ret til gå udenom systemet og til Folketinget, hvis man er uenig i sit ministeriums faglige eller juridiske vurderinger – forslag, som har været fremme i debatten det seneste år – afvises som ubrugelige.

”Vi mener, at de forslag hverken er mulige eller ønskelige i et parlamentarisk system med ministeransvar som det danske.”

Handler oftest om dårligt embedsmandsarbejde

Udvalget besluttede fra start ikke at ­bore sig ned i de sidste to års sager, som der allerede ligger tykke under­søgelsesrapporter om.

Men udvalget har kortlagt antallet af sager, som har været ­omfattet af egentlige undersøgelser fra 1980-2015 – i alt 58 – og afviser, at antallet af sager er eksploderet de sidste par år.

”Hvad der selvfølgelig ikke er det samme som, at man ikke skal tage de aktuelle sager alvorligt.”

Med hensyn til indholdet i de 58 sager så handler de typisk ikke om forholdet mellem minister og embedsværk eller om forkert information til Folketinget, fastslår udvalget.

”Det er tilfældet i nogle af sagerne. Det var oplagt i Tamil-sagen og er det i Statsløsesagen. Men ellers er billedet overvejende, at der er gået noget galt i forvaltningen. Altså dårlig administration eller dårligt embedsmandsarbejde. Altså ikke i det direkte samspil mellem politiker og embedsmand.”

Men hvad med gisningerne om, at de mange sager i de senere år skyldes, at topembedsværket udsættes for et ­større pres til at gå med til noget, som de ­senere kan blive hængt op på?

”Det er ikke det billede, som tegner sig, når man ser på sagerne.”

Det er ifølge Bo Smith et enigt og samlet udvalg, der står bag rapporten og anbefalingerne i den. 

Bo Smith-udvalg: 
Støt op om embedskodeks

Bo Smith-udvalget bakker op om dét embedsmandskodeks, regeringen har lagt frem.

Udvalget er blevet hørt om indholdet og opfordrer til, at der sikres bred politisk opbakning, så embedsværket kan have tillid til, at man har hele det politiske system bag sig, når man holder sig til kodekset.

Der er jo skrevet fire-fem tykke betænkninger om det her – også pixi-udgaver. Er det ikke bare endnu et stykke papir?

”Det må ikke bare blive en tryksag i skuffen og i personalehåndbogen. Derfor opfordrer vi til, at ministerierne bruger kodeks aktivt. Det vil sige, at man løbende diskuterer det på alle niveauer og lader det indgå i den interne uddannelse og følger op på, om det er kendt og forstået,” fastslår Bo Smith.

Udvalgets hovedanbefalinger

• Et letlæst embedskodeks, som skal bruges aktivt.
• Åbenhedskultur, specielt i ministerierne.
• Politiske sekretariater omkring
ministeren med fastansatte
embedsmænd.
• En juridisk funktion i hvert ministerium.
• Øget ledelsesmæssigt fokus på implementering af de politiske beslutninger, ikke mindst større reformer.

Udvalget har arbejdet uafhængigt af Djøf og har selv skrevet sit kommissorium.

Hent rapporten gratis på djoef-forlag.dk