26.5.2015
af
Eva Bøgelund
Vejen til højere produktivitet i den offentlige sektor går over færre love og regler, lyder det fra Produktivitetskommissionen. Men sagen er, at vi slet ikke får så mange nye love og regler, som kommissionen tror, lyder det fra to forskere.
Fra Schlüter til Vestager har mantraet lydt om afbureaukratisering og regelsanering. Lovmøllen maler for hurtigt. Eller som Margrethe Vestager sagde: Vi fjerner eksisterende regler med en pincet, men smider nye regler ind med en skovl.
Senest har også regeringens Produktivitetskommission gjort afbureaukratisering og regelforenkling til en af sine ti vigtigste anbefalinger til at skabe en mere produktiv offentlig sektor.
Men kommissionen får nu kritik for at løbe videre med endnu en variant af 30 års gentagne påstande om en voldsom vækst i antallet af love og regler.
Det er nemlig empirisk forkert. Fakta er, at lovmøllen maler i et væsentligt langsommere tempo, end det hævdes, lyder det fra professor Peter Bjerre Mortensen og lektor Mads Leth Felsager Jakobsen fra Aarhus Universitet.
Fejlkilden er, at langt de fleste af de love og bekendtgørelser, der bliver optalt som nye i gængs empiri, ophæver allerede eksisterende. Eller man har talt ændringer af bestående love og bekendtgørelser med som nye, fastslår de to forskere. Og den fejl gentager Produktivitetskommissionen.
I bogen ’Regelstaten’, som kom i 2014, har de to forskere lavet en optælling for perioden 1989-2011, hvor de korrigerer for dette.
Optællingen viser, at der ikke kommer 330 nye love og 1.000 nye bekendtgørelser om året, som det ellers ser ud til, hvis man benytter den metode, som Produktivitetskommissionen har brugt. Nettotilvæksten er i stedet i gennemsnit ti nye love og 70 nye bekendtgørelser om året.
”De nye love og regler, som politikerne vedtager, er typisk svar på nogle store samfundsmæssige udfordringer, hvor politikerne går ind og sætter en politisk dagsorden,” siger Peter Bjerre Mortensen.
”Hvis vi får tegnet et billede af, at politikere og embedsmænd spytter unødvendige love ud i stærkt tempo, er det dels ikke et dækkende billede. Dels kan det påvirke befolkningens tillid til det politisk-administrative system negativt.”
Produktivitetskommissionen anbefaler, at alle regeludstedende instanser og politikere forpligtes til løbende at tage stilling til, om nogle af de eksisterende regler kan undværes eller skrives om.
Er det en forfejlet anbefaling?
”Nej. Det kan være ganske fornuftigt. Men når vi ser tilbage på 30 års afbureaukratiseringsforsøg, er der bare sjældent kommet meget ud af det. Det afspejler, at mængden af love og regler, som alle kan blive enige om som håbløse og overflødige, ikke er så stor. Der er politik i regler. Derfor skal man ikke regne med den store effekt,” siger Peter Bjerre Mortensen.
Men mediedebatten om bureaukrati kører desværre meget på automatpiloten, mener han.
”Vi er nok nødt til at erkende, at der er et politisk formål med langt de fleste love og bekendtgørelser. Regler er et vigtigt styringsredskab, når politikerne skal føre deres politik ud i livet. De, som tror, vi bare kan afkoble regler fra politik, forstår ikke, hvor stor en rolle regler spiller i et demokrati som det danske.”
Produktivitetskommissionens formand, professor, fhv. overvismand og nuværende formand for Klimarådet, Peter Birch Sørensen, anerkender de to forskeres studie.
”Studiet, som udkom efter, at vores arbejde var færdigt, viser, at nettotilvæksten af nye love og regler er langt mindre end hidtil antaget.”
Men derfor kan man ikke konkludere, at bureaukrati og stive regler ikke udgør en hæmsko for den offentlige sektors produktivitet, understreger Peter Birch Sørensen.
”Det er næppe helt uden grund, at mange grupper af offentligt ansatte i de senere år har klaget over, at de overbebyrdes med dokumentationskrav og detaljerede regler for, hvordan de skal udføre deres arbejde,” siger han.
”Der findes også tidsstudier, der tyder på, at mange offentligt ansatte må bruge en stigende andel af deres tid på forskellige former for administration, så der bliver mindre tid til den direkte kontakt med borgerne.”
Men de to forskere kritiserer Produktivitetskommissionen for netop at læne sig op af de mange konsulentundersøgelser, hvor offentligt ansatte klager over unødigt bureaukrati.
Peter Bjerre Mortensen, I kalder svarene for holdningsbaserede og subjektive, tager I ikke de ansattes udsagn for gode varer?
”Det giver god mening at undersøge, hvordan offentligt ansatte oplever regulering, og der er meget forskning, som viser, at motivation er vigtig for folks arbejdsglæde. Men man skal være meget opmærksom på, hvad man kan bruge disse undersøgelser til.”
For selvom de ansatte taler om fx flere dokumentationskrav, kan man ikke nødvendigvis slutte, at det så er en forkert udvikling, påpeger han.
”Igen: Der er politik og dermed interessekonflikter i regler. De ansatte har én vurdering, men fx socialministeren kan have en anden. Medarbejdernes oplevelse af unødvendighed er ikke nødvendigvis det samme som unødvendighed – som kommissionen også selv peger på.”
Samtidig mangler der i høj grad egentlige analyser over tid af udviklingen i de ansattes holdninger, påpeger de to forskere
Og ikke mindst mangler der analyser af, hvilket produktivitetstab der er tale om.
”Vi har udenlandsk forskning, som viser, at bureaukrati ofte er en reaktion på dårlig performance. Disse forskere kan omvendt ikke påvise, at bureaukrati giver dårlig performance. Sammenhængen er snarere den modsatte, og en forklaring kan være, at regler giver klarhed og gennemsigtighed og dermed bedre performance,” forklarer Peter Bjerre Mortensen.
Man kunne have håbet på, at kommissionen havde kigget nærmere på, hvad disse regler helt konkret giver af tabt produktivitet, siger han.
”Det gør den os desværre ikke meget klogere på. Men kommissionen har heller ikke været på nogen nem opgave.”
Men hvis Produktivitetskommissionen skulle have gjort det, så ville det kræve, at man kan skelne præcist mellem ’overflødigt’ og ’nødvendigt’ bureaukrati, og at man kan sætte tal på, hvor meget tid de offentligt ansatte bruger på at administrere ’overflødige’ regler, siger Peter Birch Sørensen.
”Det er vist en umulig opgave, bl.a. fordi der næppe er enighed om, hvilke regler der er ’unødvendige’, som de to Aarhus-forskere selv påpeger.”
Efter 30 års afbureaukratiseringsforsøg – hvad får dig til at tro, at det nu kan lykkes at få saneret regler væk?
”Frikommuneforsøgene og udfordringsretten for de offentlige institutioner (ret til at søge om fritagelse for nogle af de statslige, lokale og ok-aftalte regler, red.) er forholdsvis nye eksperimenter. Jeg ser dem som udtryk for, at politikerne erkender, at der nok findes nogle overflødige regler. Derfor anbefaler vi, at man følger op på disse eksperimenter ved at afskaffe de regelsæt, som viser sig at kunne undværes,” siger Peter Birch Sørensen.
Læs Mads Leth Felsager Jacobsen og Peter Bjerre Mortensens artikel ’Bureaukrati og produktivitet’ i næste nummer af Samfundsøkonomen. Tidskriftet udkommer 10. juni og er gratis for Djøf-medlemmer.
Find det her: djoef-forlag.dk/samf
Ledige stillinger