Spindoktorernes indtog

’Javel, hr. minister’ – bogen om, hvad der foregår bag kulisserne i ministeriernes hjørnekontorer – skød en fornyet debat i gang om en dansk version af politiske kabinetter, statssekretærer eller juniorministre ligesom i andre lande. Danmark er enestående ved, at embedsværket – på nær en enkelt personlig spindoktor eller pressedomptør pr. minister – er ene om at levere den politiske rådgivning til ministrene.

Men det bliver ikke ved med at gå, for ministrene bliver mere og mere belastede og pressede, lyder det i bogen.

”De har dårligt tid til at tænke politik med stort P. Hvis vi ikke vil have, at embedsværket skal fylde dét tomrum ud, skal den politiske rådgivning omkring ministrene styrkes,” siger Peter Mose, ex-journalist og medforfatter til ’Javel, hr. minister’.

Det er et rent politisk valg, hvor langt man vil gå med at skubbe embedsværket tilbage i rækkerne, understreger han.

Altså om man ’blot’ vil hente flere politisk ansatte rådgivere, dvs. spindoktorer, ind pr. minister end den ene, de har i dag – hvilket ifølge ubekræftede presserygter er Helle Thorning-Schmidts plan. Eller om man vil gå hele vejen med regulære politiske kabinetter og en politisk ansat statssekretær i spidsen for hele ministeriet og med departementschefen kørt ud på et sidespor som fx i Sverige.

Så langt som det sidste får man ingen nuværende, aktiv dansk politiker til at gå ind for i Peter Moses bog.

Men det er jo fordi, der ikke kun er fordele ved at styrke de politiske stabe, siger Peter Mose.

”Det smukke ved den danske model er, at den politiske og den faglige rådgivning er integreret. Det vil sige, at du i rådgivningen til ministeren meget hurtigt får fagligheden ind – af dem, som skal gennemføre tingene i praksis. Det risikerer man at dekoble med et for tykt lag af politisk udpegede. Vi kan få den paradoksale virkning, at fagligheden lider nød eller svækkes,” siger han.

”Polemisk sagt: Ville Tamilsagen have været undgået, hvis Ninn havde haft fem KU´ere hos sig i et politisk kabinet? Nej. Det kunne måske være gået endnu værre. Med politiske rådgivere er der altid en risiko for, at ministeren ikke får de råd, som hun har brug for, men kun dem, hun beder om.”

Juniorministre kan aflaste ministrene

Professor Tim Knudsen, KU, har i årevis talt for flere politisk rekrutterede – af forfatningsmæssige og demokratiske hensyn.

”Ministrene er i dag så overbelastede, at de trækker på embedsværket til en række politiske opgaver. Men politisk rådgivning bør varetages af folk, der forsvinder sammen med ministeren,” siger han.

Tim Knudsen afviser statssekretærer som i Sverige, men fremhæver juniorministre som i UK, fordi de har et parlamentarisk ansvar. Han mener, at danske ministerier bør samles i færre og større enheder, som får vice- eller juniorministre.

Så store ændringer tror ingen dog, at en ny S/SF-regering vil kaste sig ud i.

”Nej. Dét, der umiddelbart ligger inden for det politisk opnåelige, er, at man fortsætter med et stort antal ministre og så udvider antallet af særlige rådgivere pr. minister. Det vil så til gengæld give en voldsom opmærksomhed. Pressen og oppositionen vil følge disse rådgivere tæt for at spotte det mindste fejltrin,” siger han.

Professor Jørgen Grønnegaard Christensen, AU, påpeger, at debatten kommer op med mellemrum – især når man har haft én regeringskonstellation i lang tid, og afløserne står parate i kulissen. Så løber rygterne, om de vil lave om på den kendte model med et helt upolitisk embedsværk.

Rygtesmede uden klarhed og fantasi

Det mest iøjnefaldende ved rygterne er deres mangel på fantasi og klarhed, fastslår Grønnegaard.

”Ofte lyder det, som om rygtemagerne ikke mener, at der er sket noget, siden Kjeld Olesen som S-næstformand i 1975 fastslog: ’Ministrene skal have tid til at tænke tanker’.”

Der bliver også ofte henvist til udlandet, som er anderledes, men her er noget af debatten præget af svigtende kendskab til forholdene i fremmede lande, tilføjer han.

Og så tales der meget om at bringe embedsmændene ud af en gråzone mellem politik og forvaltning, der angiveligt skulle plage dem.

”Min fornemmelse er, at de ofte trives i den, og at de ligeså ofte gør det godt. Det bekræfter skiftende ministre også.”

”Det er værd at erindre om, at en beskeden udvidelse af rådgiverstabe og ministerkapaciteten ikke vil fjerne gråzonen. Ministrene og regeringen vil fortsat være stærkt afhængige af information, faglige og politiske råd fra embedsværket.”

Djøf: Nej til politisk udpegede embedsmænd

”For os i Djøf Offentlige Chefer er det af vital betydning, at vi holder fast ved vores system med partipolitisk neutrale embedsmænd. Det, er jeg sikker på, også bliver tilfældet,” lyder det fra de offentlige chefers formand, Per Hansen.

Styrken er, at de neutrale embedsmænd yder topprofessionel rådgivning direkte til deres ministre stærkt funderet på faglighed, saglighed og loyalitet til den til enhver tid siddende regering, fastslår han.

Junior- eller viceministre blander Djøf sig ikke i. Men når det gælder flere spindoktorer, løftes det røde kort.

”Vi respekterer fuldt ud statsministerens ret efter Grundloven til selv at sammensætte ministerholdet. Det gælder uanset, hvilken slags ministre der måtte blive tale om,” forklarer Per Hansen.

”Derimod vil vi stærkt advare mod at opbygge et system af politisk udpegede embedsmænd ovenover eller parallelt med vores partipolitisk neutrale embedsmænd.”

”Jeg er overbevist om, at det vil betjeningen af ministrene samlet set ikke få en bedre kvalitet af. Dermed ikke sagt, at den gældende begrænsede praksis med særlige rådgivere eller spindoktorer, som de populært kaldes, bør afskaffes. Selvom de jo ikke er groet op i vores have.”

Kabinetter – sådan har de indrettet sig

Danmark – Sverige

Sammenligningen af dansk og svensk model er det pædagogisk gode eksempel på forskellen mellem at have et politisk kabinet og ikke have det.

Professor Peter Munk Christiansen, Aarhus Universitet, er sammen med nogle svenske kolleger i gang med en sammenlignende analyse af ministerbetjeningen i Danmark og Sverige.

”Der er tale om to ret forskellige systemer, som nyder bred opbakning i de respektive lande – men som lejlighedsvist også giver anledning til kritik fra oppositionen,” siger han.

Danmark – partineutralt, fast embedsværk

• Departementschefen er øverste embedsmand og er ministerens førsterådgiver af ikke kun faglig, men også politisk rådgivning inden for de rammer, der er for dette som neutral, ikke-udskiftelig embedsmand.
• Ministeren kan (i henhold til to betænkninger om embedsmænd og ministre) ansætte nogle ganske få – fra én til højst tre – såkaldte ’særlige rådgivere’, ofte benævnt spindoktorer. De kan ikke give ordrer og instrukser til det faste embedsværk, de skal følge samme adfærdskodeks som embedsmænd, de skal gå, når ministeren går, og der skal være fuld åbenhed om ansættelsen, herunder løn.
• Fogh bestemte, da han dannede regering, at hans ministre hver må ansætte én særlig rådgiver (i praksis typisk en professionel presserådgiver).

Bærende princip:

Faglig og politisk-taktisk rådgivning i én og samme rådgivning.

Mulige fordele:

• Tæt sammenhæng mellem faglig og politisk rådgivning.
• Sammenhæng i organisationen – fra ministerniveau til hele ministerområdet.

Mulige ulemper:

• Mulige gråzoner, hvor embedsværkets faglighed udfordres = politisering af embedsværket.
• Mulig mistillid til embedsværket og spindoktorerne.

Sverige – politisk ansatte statssekretærer og rådgivere

En minister (statsråd) har et antal politisk udpegede embedsmænd, som udskiftes med ministeren: Det er typisk en eller to statssekretærer, to til fire politiske rådgivere og en pressesekretær. De udskiftes alle ved minister-/regeringsskift.

• Statssekretæren fungerer som administrativ leder af forvaltningen, dvs. hvad der ville svare til en politisk udpeget departementschef. Statssekretærens funktioner minder om en dansk departementschefs.
• Det faste embedsværk spiller en mere tilbagetrukket rolle som faglige rådgivere og udredere.

Bærende princip:

Adskillelse mellem politik og forvaltning. Det upolitiske embedsværk rådgiver om faglige forhold, det politiske om politiske forhold.

Mulige fordele:

• Ministerens politiske rådgivere deler ministerens politiske synspunkter = politisk lydhørhed.
• Embedsværket forbliver neutralt.

Mulige ulemper:

• Ministeren kan få politiske råd, som ikke er fagligt forsvarlige, dvs. ministrene risikerer kun at få de råd, de helst vil høre.
• Manglende sammenhæng i organisationen.

UK – juniorministre

• Har juniorministre. Hentes blandt parlamentsmedlemmerne for ministerens parti. Har udadrettede funktioner for ministeren, bl.a. i forhold til parlamentet, men kan også varetage betydelige funktioner internt i ministerierne. Har instruktionsbeføjelse over det faste embedsværk.
• Den administrative ledelse af departementet varetages som i Danmark af departementschefen, der er den øverste faste embedsmand.
• Derudover har ministrene hver et større antal politisk ansatte særlige rådgivere, især faglige rådgivere med partipolitisk baggrund. Der er flest i Premierministerens Kontor og Finansministeriet.

Norge – en blanding af svensk og dansk

• Har både en politisk ansat statssekretær og en departementschef(råd), som er fast embedsmand.
• Statssekretæren varetager den politiske ledelse under ministeren, mens departementsråden er ansvarlig for den administrative ledelse og den faglige rådgivning.
• Herudover har ministrene et antal politisk ansatte embedsmænd.
• Embedsværket giver dog også politisk-faglig rådgivning.

Husk lige at stille de rigtige spørgsmål

”Man kan sagtens forestille sig en anden model end den, vi har, og den kan bestemt også fungere. Det kan man jo se i udlandet,” siger professor Jørgen Grønnegaard Christensen.

Men man skal lige sørge for at få stillet de præcise spørgsmål, understreger han og peger på disse tre:

• Skal ministerkapaciteten udvides, fordi ministeren har for mange opgaver, som embedsmændene ikke kan klare? Så er det vice-/juniorministre, vi taler om.
• Skal ministrene have bedre mulighed for at tænke tanker frigjort af embedsmandskorpset? Så er det politiske rådgiverstabe, vi taler om.
• Skal regeringen have et bedre apparat og bedre procedurer til at holde sig selv og sine ministre til ilden? Så er det en udbygning af koordinationsprocedurer, måske også en form for politisk stabsdannelse omkring statsministeren, vi taler om. Men husk lige, at det nok drejer sig om en flerpartikoalition.