Kommissioner er kampagneinstitutioner

Vi kender dem i alle mulige afskygninger: Skattekommission, Strukturkommission, Lønkommission og så videre. Kommissioner kommer tilsyneladende i endeløse baner, og der ser ikke ud til at blive færre af dem i fremtiden. Men hvilken funktion har de?

"Kommissioner skal gøde problemopfattelsen og reformvilligheden i befolkningen. Ofte er befolkningen ikke lige så reformivrig som det politiske niveau, og hvis en regering vil gennemføre en reform, er den nødt til at tænke strategisk. Derfor er det vigtigt at have de store vælgergrupper og stærke interesseorganisationer med," forklarer Asbjørn Sonne Nørgaard, professor på Syddansk Universitet, der gennem en lang årrække har beskæftiget sig med kommissioner.

"På den måde bliver kommissionen prøveballon for regeringens politik: Er der stemning for regeringens politik, eller skal der justeringer til?" fortsætter Asbjørn Sonne Nørgaard.

Et eksempel er Arbejdsmarkedskommissionen, som i sin delrapport sidste år fremhævede nødvendigheden af både en dagpengereform og en efterlønsreform. Kritikken haglede straks ned over kommissionsformand Jørgen Søndergaard, og i løbet af et splitsekund havde regeringen fredet efterlønnen. Asbjørn Sonne Nørgaard forklarer:

"Forhandlingerne med Socialdemokraterne brød sammen, og kommissionens forslag blev fejet af bordet af regeringen. Den ville nemlig ikke stå tilbage med Dansk Folkeparti og tage skylden for upopulære stramninger."

Nu har Skattekommissionen så barslet med sin betænkning - og her er vanen tro en blanding af både populære og upopulære forslag. Debatten er i fuld gang:

"De fleste er gamle travere, som økonomer har diskuteret i årevis. Det gælder også i Velfærdskommissionen. Spørgsmålet er, om Skattekommissionen har større held med at gøde jorden for vanskelige politiske beslutninger. Kan regeringen lave et bredt kompromis med oppositionen? Vil den vedtage en reform uden om oppositionen? „Hvordan reagerer vælgerne," sammenfatter Asbjørn Sonne Nørgaard begejstret.

Ny rolle

Regeringers brug af kommissioner har ændret sig over tid:

"Ser man tilbage på 1970'erne, var det politiske spil rimelig enkelt. Dengang skulle kommissioner tilvejebringe et klart mandat til at bære en lov igennem Folketinget. Mandatet blev forstærket, hvis regeringen eksempelvis havde LO med, for dengang vidste man klart, at de repræsenterede socialdemokratiske vælgere. Så entydigt er det ikke længere," siger Asbjørn Sonne Nørgaard.

I dag spiller kommissioner ikke den samme lovforberedende rolle. Først og fremmest bliver de ikke brugt nær så hyppigt som for 30 år siden. De leverer heller ikke længere færdige forslag og sammentømrede alliancer. Kommissioner anno 2009 er kendetegnet ved, at de arbejder i kort tid og kommer med en bred vifte af forslag, som regeringen så frit kan plukke i.

Skjulte dagsordener

Ud over at lodde en folkestemning, bruges kommissioner også til at køre skjulte dagsordener igennem. Asbjørn Sonne Nørgaard uddyber:

"Tag bare Strukturkommissionen, der blev sat i værk for at modne amternes nedlæggelse. Eller Velfærdskommissionen, der blev født for at skabe forståelse for behovet af yderligere justeringer af efterlønnen. Regeringer bruger kommissioner til at navigere i problemfyldt farvand, og de bruger kommissionernes anbefalinger til at fremme en bestemt reformdagsorden."

Men her balancerer politikerne på en knivsæg. Asbjørn Sonne Nørgaard forklarer eftertænksomt:

"Altså på den ene side vil politikerne gerne fraskrive sig styringen og nedsætter derfor en kommission. Men på den anden side vil de alligevel ikke helt miste kontrollen, når det kommer til stykket. Derfor bliver kommissionsarbejde en ekstremt styret arbejdsform."

Kommissionernes rammer

Når en kommission nedsættes, skabes der en klar ramme for processen, som sikrer den politiske legitimitet. Der er tre forhold, som spiller en central rolle: Kommissoriet, sekretariatet og deltagerkredsen. Asbjørn Sonne Nørgaard uddyber med en klar stemme:

"For det første afgrænser selve kommissoriet kommissionsarbejdet og de diskussioner, der ligger til grund for konklusionerne. Det skal politikerne forholde sig loyalt til. Der blev sagt om Velfærdskommissionens rapport, at den måtte nøjes med fifteen seconds of fame, fordi politikerne brød spillets regler. Den berømte udmelding fra daværende finansminister Thor Pedersen om, at Danmark snart kunne købe hele verden, brød med kommissoriet, fordi rammerne for kommissoriet jo netop var, at der ikke var råd til alt. Det må have efterladt kommissionsmedlemmerne med en følelse af, at de havde spildt deres tid."

Et andet væsentligt forhold er det politiske sekretariats rolle og styring, fordi det har betydning for, hvilken støtte kommissionens medlemmer kan få til at løse deres opgave:

"Det er jo i reglen sekretariatet, der skriver betænkningen og forbereder møderne. Hvis sekretariatet ligger solidt i centraladministrationen, er det stadig underlagt instruktionsbeføjelse. Og sekretariatets medarbejdere skal tilbage til deres almindelige arbejde, når kommissionen har afgivet betænkning. Det er sværere for kommissionens medlemmer at styre arbejdet, når kommissionen ikke har et selvstændigt sekretariat."

Et tredje forhold, der har betydning, er medlemsskaren:

"Altså det giver næsten sig selv, at jo større tyngde medlemmerne har, jo stærkere stemme vil kommissionen få, og jo mere vil der blive lyttet til konklusionerne. Men der er også stor forskel på, hvordan man lytter til en ekspertkommission og en kommission med stærke organisationer i. Sidstnævnte taler på vegne af nogle, men ikke nødvendigvis med så stor faglig pondus," siger Asbjørn Sonne Nørgaard.

Nogle af de konklusioner, regeringen ikke har lyttet til, kom fra Familie- og Arbejdslivskommissionen. Professor Per Kongshøj Madsen, Aalborg Universitet, der var medlem af Familie- og Arbejdslivskommissionen, forklarer:

"Sammensætningen af kommissionen var en pose blandede bolsjer. Der var fx en præst, en erhvervspsykolog og en HR-chef. Jeg tror, regeringen gerne ville tegne et billede af en blød, familievenlig regering."

Da kommissionsrapporten kom på gaden, var der musestille omkring den.

"Rapporten var i høj grad en prøveballon for nye kreative ideer på området," og han fortsætter efter en kort pause: "Men det var en meget flad fornemmelse, vi havde bagefter. Der skulle have været en familiepolitisk redegørelse fra regeringen og en debat i Folketinget, men den proces blev aldrig til noget. Familieminister Carina Christensen konkluderede hurtigt, at der var rapporter nok på hylden i forvejen. Det reducerede kommissionens anbefalinger til en enkelt pjece og et debatmøde på Krogerup Højskole. Så må man vel nok konkludere, at gassen var gået af ballonen," siger Per Kongshøj Madsen.

Sovset ind i et politisk spil

En ting er kommissioners rammer. Noget andet er de interesser, som hvert kommissionsmedlem har. For den, der siger ja til at deltage i kommissionsarbejde, siger også ja til at deltage i et spil med et helt særligt sæt spilleregler. Asbjørn Sonne Nørgaard speeder talestrømmen op, når han skal forklare teorien bag fænomenet kommissionsarbejde:

"Det er helt klassisk principal-agent teori. Regeringen sovser kommissionsmedlemmerne ind i et bestemt spil. Man ved, hvad de udpegede medlemmer mener, og det kvalificerer dem til udvælgelse. Man vælger ikke agenter, som man ikke ved, hvor man har. De bliver brugt i en højere sags tjeneste, og til gengæld får de prestige og kan bruge kommissionen til at fremme egne interesser og synspunkter. Det er der i princippet intet overraskende i. For man kan dårligt forestille sig, at regeringen udpeger kommissionsmedlemmer, som på forhånd har erklæret sig uenige i regeringens politik. Eksempelvis Velfærdskommissionen - her havde flere af medlemmerne tidligere udtalt sig om, at de daværende tiltag i forhold til efterlønnen ikke var tilstrækkelige."

Man kan derfor med rette spørge, om kommissionsmedlemmer har helt rene hænder. Ifølge Asbjørn Sonne Nørgaard er svaret klart nej:

"Som ekspert og som repræsentant ved man - eller bør man vide - at man bliver brugt politisk. Det er ikke ensbetydende med, at man undlader at forsvare sine synspunkter, men synspunkterne bliver brugt i en nøje tilrettelagt proces, som kommissionsmedlemmerne kun i begrænset omfang selv kan styre. Det gælder også for eksperternes vedkommende."

Skal regeringers reformer styres sikkert gennem problemfyldt farvand, tyder alt på, at også fremtidige kommissioner vil blive brugt i et strategisk spil defineret af regeringen - også selvom den ikke altid kan forudsige resultatet 100 procent.

Bogudgivelse

Jørgen Grønnegaard Christensen, Poul-Erik Mouritzen og Asbjørn Sonne Nørgaard skriver i øjeblikket på en bog, der gennemlyser et udvalg af kommissioner fra nye synsvinkler. Bogen hedder 'De store kommissioner. Vise mænd, smagsdommere eller nyttige idioter?' og udkommer til juni på Syddansk Universitetsforlag.