De løbske budgetters vagthund

Hertil kommer, at Metroen kun har halvt så mange passagerer i forhold til de 88 millioner, man i sin tid forudsagde.

Metroens gigantiske budgetoverskridelse er imidlertid ikke unik. Løbske budgetter er nærmest synonym med offentligt finansierede megaprojekter - det vil sige kollektiv transport, operahuse, infrastruktur eller events som OL.

Professor Bent Flyvbjerg har undersøgt flere hundrede megaprojekter fra hele verden. Hans undersøgelser viser, at budgetoverskridelserne ni ud af ti gange foregår på den samme måde.

"Derfor er mit synspunkt det stik modsatte af de mange, der siger, at overskridelser ikke er til at forudsige. Det er tværtimod ekstremt forudsigeligt. Årsagen er fejlslagen - men ofte bevidst - underbudgettering fra politikeres og planlæggeres side, når de skal overbevise offentligheden om projektets relevans," forklarer han.

Oxford tog ikke et nej for et nej

Bent Flyvbjerg har i flere år stået i spidsen for international forskning, der prøver at finde årsagerne til, hvorfor budgetter bliver overskredet i megaprojekter. Men efter 30 år med Aalborg Universitet som base er det slut med at kritisere de danske politikere for ikke at overholde budgetterne på projekter som DR Byen, Storebælt, Metroen og Øresundsbroen. Den 1. april forlader han den nordjyske hovedstad til fordel for et job som forskningsleder på The University of Oxford.

Da Oxford kontaktede ham første gang, sagde han af vane nej, fordi han ikke havde tænkt sig at skulle andre steder hen end Aalborg. Men Oxford tog ikke et nej for et nej og lokkede blandt andet med et forskningsbudget på 40 millioner kroner øremærket til megaprojekter. Penge, som står klar til at blive brugt, og som Bent Flyvbjerg ikke skal søge om.

"Jeg er glad for mit job i Aalborg, men er træt af al den tid, man bruger på forskningsansøgninger herhjemme. Samtidig kan jeg udvide forskningen til at omfatte andre projekter. Det gælder både OL i 2012 i London, men også it-projekter, som jeg i årevis har kunnet se, at der er store problemer med, men ikke har haft ressourcer til at tage op," siger Bent
Flyvbjerg.

Bent Flyvbjerg betegner selv jobbet som et drømmejob. Han kommer til at opbygge et forskningscenter, der som det første i verden arbejder med styring af megaprojekter.

"Min største opgave bliver selve forskningsarbejdet, og så bliver det at få lavet en masteruddannelse, som specialiserer sig i megaprojekt-management. Det er ikke noget, man kan få en uddannelse i, og vi, der forsker i det, mener, at megaprojekterne har en særlig anatomi. Når projekter bliver store, sker der noget særligt med hensyn til kompleksitet og risici," siger Bent Flyvbjerg.

Startede med Storebælt

Det var et tilfælde, at Flyvbjerg startede med at forske i budgetoverskridelser. I midten af 1980'erne så han et nyhedsindslag om den kommende tunnel under Storebælt. Her insisterede myndighederne på, at ingeniørerne skulle være danskere som udgangspunkt, selvom ingen danske entreprenører havde erfaringer med at lave projekter af den størrelse før.

"Hvis jeg skulle have boret sådan en tunnel, ville jeg have fat i nogen, der har prøvet det før," tænkte Flyvbjerg dengang.

I 1991 blev tunnelen oversvømmet, og to år senere brød den i brand. Efterfølgende var man nødt til at ansætte udlændinge med erfaring.

"Jeg tænkte: 'Hvad er det, der foregår her? Er vi bare dumme i Danmark, eller er det sort uheld?' Tunnellen kom til at koste mere end dobbelt så meget som planlagt. Den gik fallit, inden den åbnede og holdes i dag i live af krydssubsidier fra vejbroen, hvilket der ikke er mange, der ved."

Så prøvede han at tjekke forskningen. Der var ingen systematisk viden om budgetoverskridelser på verdensplan overhovedet, kun mindre casestudier.

"Fedt, tænkte jeg. Det er jo det, vi godt kan lide som forskere, når der er et interessant problem, og der ikke er nogen, der har lavet noget om det. Så gik jeg i gang med det. Og siden dengang er erkendelsen af, at der er et behov, vokset. Der er sket en kæmpe udvikling i antallet af projekter og i størrelsen af projekterne, og samtidig er der ikke folk nok, der kan håndtere den ledelsesmæssige problemstilling, som ligger i det."

Med opgaver for mere end 40 institutioner verden over har 56-årige Bent Flyvbjerg for længst udbredt sin spidskompetence til resten af verden. På det sidste har mange megaprojekter fundet vej til Østeuropa. Her er Den Europæiske Investeringsbank ofte inde som långiver, og de har derfor hyret Bent Flyvbjerg som rådgiver.

"Det drejer sig om hundredvis af milliarder euro, der bliver investeret for at få veje og baner op på niveau, og det har vist sig, at det er meget svært at få det til at fungere. Det er svært hos os, men meget sværere hos dem. De går lynhurtigt fra at have ingenting til at investere enorme beløb,"  siger Bent Flyvbjerg.

Der opstår det dilemma, at man står med en halv jernbane og et opbrugt budget. Hvad gør man så? Lukker projektet eller bevilger flere penge?

Bevidst misinformering

Megaprojekter er karakteriseret ved at være komplekse. Det gælder både teknisk og organisatorisk. Typisk er der mange forskellige parter involveret fra flere forskellige lande.

Et andet karakteristika er, at projekterne strækker sig over flere år. Projekter, der kører over flere år, er mere risikofyldte end korte projekter. Et tredje aspekt er, at nogle projektorganisationer er bevidst misinformerende.

"Vi har været ude at interviewe projektplanlæggere, hvor de har sagt, at de bruger underbudgettering som strategi. De får det til at se billigere ud end virkeligheden og skruer ekstra op for fiktive indtægter," forklarer Bent Flyvbjerg.

Når man tillader projektmagerne det, så skaber man en uhensigtsmæssig incitamentskultur, forklarer Aalborg-professoren.

Derfor har han i årevis kritiseret danske ministerier og projektmagere for bevidst at ignorere budgetrisikoen. De sidste år er embedsmændene begyndt at lytte. Blandt dem er Christian Kettel Thomsen, der er departementschef i Finansministeriet. Han er ikke i tvivl om, at de modeller, som Flyvbjerg har lavet, danner et godt grundlag for at undgå underbudgettering.

"Der er ingen tvivl om, at der har været grundlag for at sige, at vi har haft et problem i den offentlige sektor," forklarer Christian Kettel Thomsen.

Det fungerer i praksis ved, at når politikerne beslutter et projekt, bliver der lagt 30 procent reserve oveni. Desuden får ministeriet nogle eksterne til at vurdere beslutningsgrundlaget. Internt er modellen blevet døbt Flyvbjerg-modellen.

Ifølge Bent Flyvbjerg er der sket store forandringer over tid. Fra Storebælt, som var det første megaprojekt, til i dag, hvor Femern Bælt er besluttet.

"Når jeg kigger på beslutningsgrundlaget for Storebælt og beslutningsgrundlaget for Femern Bælt, er der en kæmpe forskel. Grundlaget er vildt meget bedre for Femern. Også Finansministeriet er gået ind og har brugt nogle af de metoder, som vi har udviklet," siger han.

Kom ud af elfenbenstårnet

Der er ikke enighed om Aalborg-professorens anbefalinger alle steder. Metroen og Storebælt er to af de megaprojekter, som Bent Flyvbjerg har kritiseret. Men hverken ledelserne i Metroselskabet eller Sund & Bælt, der står bag Storebælt, har ønsket at udtale sig. Det har derimod tidligere industriminister Nils Wilhjelm, der er formand for Fonden Femern Bælt. Han har været med til at lave udkastet til den kommende bro over Femern Bælt og har oplevet Bent Flyvbjerg som forskeren i elfenbenstårnet.

"Vi fulgte Flyvbjergs drejebog fuldstændig, og på trods af det, og på trods af at der ikke er noget projekt, der er gennemanalyseret så godt som det her, kom Flyvbjerg ustandselig op med synspunkter om, at projektet var dårligt underbygget. Hvis man går ind og hører andre, der beskæftiger sig med store infrastrukturprojekter, er Femern Bælt-projektet i analysefasen gennemført så godt som muligt. Alligevel fandt han på alle mulige mærkelige parametre, som var virkelighedsfjerne efter min mening. Det virkede i den grad, som om han ønskede at være Rasmus Modsat," siger Niels Wilhjelm.

Bent Flyvbjerg kritiserer gerne. Det mener han er en væsentlig del af formålet med at være forsker.

"Vi blev tidligere anset som sådan nogle forskere, der bare sad og kritiserede fra elfenbenstårnet. Men nu har vi udviklet metoder, så planlæggerne kan gøre det bedre. Samtidig kan de se, at metoderne rent faktisk fungerer, og så er det svært at blive ved med at påstå, at vi bare er brokkehoveder."

Med udsigt til flere store milliardprojekter i de kommende år bør politikerne stramme på kravene til budgetberegninger og skabe en struktur, der giver nøjagtige budgetter, mener Bent Flyvbjerg.

"Sådan at beslutningstagere kan få virkeligheden at vide. I stedet for at få den der fairytale om budgetter og indtægter, som de har fået for Storebælt, Øresund, DR Byen og Metroen. Det har været fairytales alle sammen. Vi har kun en økonomisk succes i Danmark, og det er vejforbindelsen over Storebælt."

Bent Flyvbjerg slipper ikke Aalborg helt, idet der er afsat midler til at etablere et samarbejde mellem hans gamle forskergruppe på Aalborg Universitet og hans nye gruppe ved Oxford.

Blå bog

Bent Flyvbjerg er 56 år og skal pr. 1. april 2009 stå i spidsen for et nyoprettet forskningscenter i megaprojekter på Saïd Business School på The University of Oxford.

Interessen for megaprojekter kommer ikke ud af ingenting. Som søn af en vejarbejder i Århus har han blandt andet hjulpet sin far med at lægge asfalt på Lillebæltsbroen. En erfaring han kun ser som en fordel, fordi det tidligt har givet ham en klar fornemmelse for store projekters fysik.

Kandidat i geografi og økonomi fra Aarhus Universitet. Ansat ved Aalborg Universitet i 1979 og siden dobbelt doktor i by- og transportplanlægning samt politik og planlægning i megaprojekter.

Gæsteforsker ved University of California, Europauniversitet i Firenze og Harvard University. Siden 2006 professor ved det hollandske Delft University of Technology.

Rådgiver i styring af megaprojekter i ministerier, kommuner og virksomheder i Europa, Afrika og Asien. Blandt andet medlem af Infrastrukturkommissionen fra 2006-07.