Embedsmænd er skriftens folk. Hele 558 skrev en kommentar i fritekstfeltet, da Bo Smith-udvalget undersøgte ministerielle embedsmænds reaktion på faglige dilemmaer.

Kommentarerne alene fylder 65 sider, så udvalget har kun plukket et lille illustrativt udvalg ud til rapporten. Både fra den positive ende med devisen at ’nok er det svært, men det er altså et system, som fungerer’, og fra den mere kritiske ende med devisen ’vi får ikke muligheden for at komme igennem med vores vurderinger af faglig og retlig karakter, og der bliver trådt på sandheden’.

Selve undersøgelsen er en anonym, såkaldt vignetundersøgelse af, hvad embedsmænd gør, når de bliver sat i fiktive dilemmaer mellem lydhørhed over for den politiske ledelse og kravet om lovlighed, sandhed og faglighed.

SDU-professor Poul Erik Mouritzen, som har været med til en tværnational vignet-undersøgelse blandt kommunaldirektører i 14 lande, siger god for den.

”Når man opstiller hypotetiske situationer, som folk skal tage stilling til, får man mere valide svar end med spørgsmål, der er rettet mod, hvad embedsmænd faktisk har bedrevet. Det sidste kunne jo være meget kontroversielt for den enkelte embedsmand. Udvalgets undersøgelse er lavet i den ånd, sådan en undersøgelse skal laves i.”

Undersøger ikke øverste ledelse

Ifølge udvalget viser embedsmændenes afkrydsning, at de altovervejende reagerer i overensstemmelse med embedsmandsdyderne. Det grundlæggende kompas – evnen til at vægte de forskellige hensyn – er til stede.

Samtidig vil de fleste – som de skal – konsultere deres overordnede, når de bliver stillet over for et dilemma. Det er en vigtig pointe for udvalget.

Men det etiske kompas hos dem over kontorchefniveau er ikke med i udvalgets spørgeskemaundersøgelse.

Medlem af Bo Smith-udvalget, professor emeritus Jørgen Grønnegaard Christensen, forklarer hvorfor:

”Der er en fødekæde for den politiske rådgivning. De menige embedsmænd og dem på mellemlederniveau laver de oplæg, som så kører op gennem hierarkiet, hvor de vurderes og koordineres, for til sidst at blive formidlet videre af den øverste ledelse til ministeren. Vi ønskede et bredt grundlag for vores analyse, og derfor var det naturligt at fokusere på fødekædens brede lag.”

Stadig åbne hypoteser om toplaget

Undersøgelsen siger altså ikke noget om, hvordan embedsmændene på lavere niveau oplever det, når de går til deres overordnede med et dilemma eller en prioritering af hensyn, som trækker hver sin vej.

”Nej, og det rigtig gode spørgsmål er selvfølgelig: Hvad foregår der så i det samspil dér? Udøves der her – som kritikerne mener – et øget politisk tryk ovenfra og nedefter? Det kan vi ikke sige noget definitivt om med vores metode. 
Så der er bestemt stadig nogle hypoteser, som ligger åbne her,” siger Jørgen Grønnegaard Christensen.

Skulle man have lavet en valid undersøgelse af dette, havde det krævet hundredvis af kvalitative interviews hele vejen gennem hierarkiet fra top til bund.

”Det havde vi slet ikke kapacitet til.”

I stedet har udvalget talt med et stort antal administrative og politiske topledere.

”Jeg ved godt, at kritikerne vil sige, at den slags ikke leder nogen steder hen. Men vores konklusion fra disse mange samtaler er altså, at der ikke er noget grundlag for at antyde, at politisk pres er en omfattende eller stigende trafik.”

Så fx fagligheden fortrænges ikke af politik i topcheflaget?

”Nej. Det har vi ikke belæg for at sige.”

I bringer ellers nogle skrappe, anonyme kommentarer om pres fra ledelsernes side?

”Ja. Der er ikke spor tvivl om, at disse oplevelser af, hvordan tingene foregår, findes. Men sådan må det være i alle store organisationer. Det er fint, at vi får det frem.”

Mere politisk lydhøre end svenske embedsmænd

Professor Peter Munk Christiansen, Aarhus Universitet, er med i et svensk-dansk forskningsprojekt, som sammenligner embedsværket i de to lande. De har lavet en survey blandt ledende embedsmænd om politisk rådgivning.

Her er Peter Munk Christiansens forsigtige konklusion, at de ledende embedsmænd i de danske departementer (minus departementscheferne, som forskerne har trukket ud af tallene, fordi de har politisk rådgivning som hoved-opgave) har flyttet pinden en lille smule mere over mod den politiske lydhørhed sammenlignet med de tilsvarende svenske embedsmænd.

”Jeg er ikke én, der råber ’ulven kommer’. Men jeg siger bare forsigtigt, at der er noget at være opmærksomme på i vores danske model, hvor vi lader embedsmænd varetage så stor en politisk rådgivning. Jeg siger ikke, at de ikke skal være politisk lydhøre, for det skal de være. Jeg siger bare: Pas nu på med, at udviklingen i medierne og de politiske processer ikke går ud over fagligheden og sandheden i den danske model.”

Skal systemet justeres?

”Det er jo ikke revolutionerende, hvad Bo Smith-udvalget kommer med. Men jeg har svært ved at foreslå noget bedre. Jeg vil som gode takter pege på regeringens nye Kodeks VII om embedsdyderne, på god intern diskussion om fagligheden og – navnlig – på større åbenhed om arbejdet i ministerierne. Hvad udvalget jo også peger på.”

Fagligheden er alle dilemmaers moder

Regeringen nye Kodeks VII om embedsmænds rådgivning og bistand handler ikke mindst om normerne for, hvor snittet skal lægges mellem kravet om politisk lydhørhed og kravet om lovlighed, faglighed og sandhed.

”Det interessante er fagligheden, fordi det er her, at langt de fleste muligheder for politisk pres ligger,” siger Peter Munk Christiansen.

I vignetundersøgelsen lægger kontorcheferne og departementernes embedsmænd større vægt på lovlighedshensynet end sagsbehandlerne, som omvendt lægger større vægt på fagligheden.

De to førstnævnte grupper er altså tilbøjelige til at ned-tone den politiske lydhørhed, når lovligheden er i spil. Til gengæld er de mere tilbøjelige til at være lydhøre, når fagligheden og sandheden er i spil.

Hvad der ifølge Jørgen Grønnegaard Christensen er logisk:

”Det er jo, fordi fagligheden sjældent leder frem til én rigtig løsning i den politiske rådgivning, og fordi sandheden ikke er en simpel skelnen mellem sort og hvidt. Demokratiets væsen er, at der, givet det relevante faglige input, må træffes en afgørelse, og i den indgår der også andre hensyn, både politiske og fx økonomiske, som jo er en del af det faglige input. Og embedsmænd skal være lydhøre over for den politiske ledelses kurs.”

Bo Smith-udvalgets rapport dedikerer et helt afsnit – i kapitel syv – til embedsdyden ’faglighed’.

”Vi præciserer noget mere uddybende end de tidligere rapporter, hvad der ligger i faglighedskravet,” forklarer 
Jørgen Grønnegaard Christensen.

Menige embedsmænd:

Kodeks er vores forsikringspolice

Kritiske kommentarer i undersøgelse er udtryk for dårligt lederskab. 
Så tak for det nye kodeks.

For Lars Qvistgaard, formand for Djøf Offentlig, som er embedsmændene under kontorchefniveau, er de anonyme kritiske kommentarer i Bo Smith-undersøgelsen ikke overraskende læsning.

Han tager dem som udtryk for, at nogle chefer og systemer ikke er i stand til at føre en ordentlig debat og proces om fagligheden.

”Jeg kan ikke dømme om, hvorvidt bemærkningerne er velbegrundede. Men de peger jo på – hvad vi også har hørt på nogle af vores debatarrangementer – at dem, der tager beslutningerne i ministerierne, ikke altid er gode nok til at forklare og give tilbagemelding om overvejelser og faglige hensyn.”

Det handler altså ikke om et øget pres på fagligheden?

”I den forstand, at tempoet i den politiske proces og medierne er blevet så stort, at det er svært at nå at levere i den kvalitet, vi helst vil, så jo. Det pres skal man kunne have en god dialog med sin chef om. Man kan godt længere oppe i systemet have en anden faglig vurdering og nogle andre hensyn, uden at der er tale om en knægtelse af ens faglighed. Men det må ledelsen kunne forklare på en ordentlig måde.”

Hvad skal der gøres ved det?

”Bo Smith-udvalgets anbefaling om større åbenhed om vores arbejde i ministerierne er det ene. Det andet er regeringens nye Kodeks VII med regler og normer for god embedsadfærd. Det er et godt tiltag. Ikke fordi der er noget nyt i det. Men fordi vi får gjort det hele tydeligere for alle parter, og så kan man bedre tage den gode diskussion om fagligheden, og hvordan kulturen omkring den bør være.”

Kodekset kan altså have en opdragende funktion på cheferne og systemet?

”Sådan kan vi godt udtrykke det. Kodeks er vores ekstra forsikringspolice for, at når vi har sagt fra, så er resten chefernes ansvar. Og for at vi kan sige fra, hvis vi synes, noget skrider, uden at nogen skal gå rundt og frygte for karrieren. Sådan skulle det også helst fungere i dag. Men det er godt at få det skåret ud i pap på en ny og pædagogisk måde. Kodekset er også en kur mod nulfejlskulturen.”

Hvad vil du gøre fra Djøfs side?

”Vi vil understøtte, at der bliver et levende debatmiljø i ministerierne om det her. Og så vil jeg opfordre arbejdsgiverne til at give den almene efteruddannelse af embedsmænd et eftersyn.”

De syv embedspligter i Kodeks VII: Lovlighed, sandhed, faglighed, udvikling & samarbejde, ansvar & ledelse, åbenhed om fejl og partipolitisk neutralitet.

Tre typer kommentarer

558 eller over en sjettedel af de embedsmænd, som deltog i Bo Smith-udvalgets vignetundersøgelse, brugte muligheden til at skrive en kommentar i et fritekstfelt:

Udvalget skønner, at de 558 svar falder i
tre overordnede kategorier:

  • Den største gruppe, over halvdelen, er svar, som giver meget konkrete kommentarer til undersøgelsen. Ofte med en understregning af, hvor vanskeligt det kan være at afdække disse forhold.
  • Den næststørste gruppe, omkring en tredjedel, uddyber vignetsvaret, ofte med en kommentar, som grundlæggende udtrykker tillid til den måde, som forvaltningen fungerer på, når lydhørheden over for ministrene står over for hensynet til lovlighed, faglighed og sandhed.
  • Den sidste gruppe, omkring 15 procent, er kommentarer, der peger på problemer i den måde forvaltningen fungerer på, og som giver udtryk for, at det kan være svært at trænge igennem med indvendinger mod en given løsning under henvisning til lovligheden, fagligheden og sandheden.

Kilde: Bo Smith-udvalgets sekretariat.

Undersøgelsen blev sendt til 3.750 embedsmænd til og med kontorchefniveau i seks ministerier. Svarprocenten var på næsten 70.

Download rapporten ’Embedsmanden i det moderne folkestyre’ gratis på Djøfs Forlag og se dilemmaerne, og hvordan embedsmændene satte deres krydser.